Wyrok - I GSK 137/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Kock od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 400/21 w sprawie ze skargi Gminy Kock na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2021 r. nrOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Kock od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 400/21 w sprawie ze skargi Gminy Kock na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
odwołujący
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 30 września 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 400/21 oddalił skargę Gminy Kock (dalej: skarżący lub Gmina) na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego (dalej: organ lub Zarząd) z 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:1) art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. E, Seria L, 2013 r., Nr 347, str. 320 ze zm.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i poprzez uznanie, że przedłożenie przez wykonawcę do umowy zawartej w dniu [...] maja 2019 r. na termomodernizację budynku przy ul. [...], gwarancji zawierającej oczywisty błąd pisarski dotyczący daty obowiązywania gwarancji, wskazującej obowiązywanie gwarancji do dnia [...] stycznia 2023 r. zamiast do dnia [...] stycznia 2025 r. stanowi nieprawidłowość w rozumienie art. 2 pkt 36 niniejszego rozporządzenia skutkującą korektą finansową w trybie art. 140 ust. 2 niniejszego rozporządzenia;2) art. 2 pkt 14, art. 9 ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a), art. 24 ust. 1, ust. 5-7, ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), poprzez ich niezasadne zastosowanie w związku z niewłaściwą wykładnią i uznaniem, że przedłożenie przez wykonawcę do umowy zawartej w dniu [...] maja 2019 r. na termomodernizację budynku przy ul. [...], gwarancji zawierającej oczywisty błąd pisarski dotyczący daty obowiązywania gwarancji, wskazującej obowiązywanie gwarancji do dnia [...] stycznia 2023 r. zamiast do dnia [...] stycznia 2025 r.:a) stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia powołanego w pkt 1 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020;b) stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy dokonywaniu wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych;c) skutkuje korektą finansową w trybie art. 143 ust. 2 rozporządzenia powołanego w pkt 1;d) skutkuje w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych zwrotem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji I i II instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się też z przeprowadzenia rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w zw. z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Z uwagi na ich konstrukcję oraz uzasadnienie wstępnie wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego - co wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien przedstawić jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., III OSK 2239/22 oraz powołane w nim orzecznictwo; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia zgłoszone zarzuty o charakterze materialnoprawnym nie mogły być skuteczne.Przede wszystkim w obu sformułowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie odwołuje się do istotnej (w sensie: podstawowej dla zastosowanych regulacji materialnoprawnych) w sprawie okoliczności faktycznej dotyczącej ustalenia okresu obowiązywania przedłożonej przez wykonawcę gwarancji do zawartej umowy na termomodernizację budynku, która to gwarancja stanowiła zabezpieczenie prawidłowej realizacji zamówienia. Gmina w zarzutach (jak i ich uzasadnieniu) wskazuje, że w gwarancji wystąpił oczywisty błąd pisarski polegający na tym, że w odniesieniu do daty obowiązywania gwarancji wpisano [...] stycznia 2023 r., zamiast [...] stycznia 2025 r. Tymczasem w zaskarżonym kasacyjnie wyroku Sąd I instancji wskazał, że: "W sprawie pozostaje natomiast poza sporem, że w świetle przytoczonych wyżej wymagań określonych w zapytaniu ofertowym oraz postanowień umowy, jaka miała być i następnie została zawarta z wybranym wykonawcą, przy uwzględnieniu terminu wykonania umowy określonego na [...] listopada 2019 r. oraz zaoferowanego przez wykonawcę 60 - miesięcznego okresu gwarancji, ubezpieczeniowa gwarancja stanowiąca zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy, w dniu jej zawarcia, powinna być ważna dłużej niż przewidziano to w gwarancji z dnia [...] maja 2019 r. nr (...), a mianowicie do dnia [...] grudnia 2024 r. Przedstawiona gwarancja obejmowała okres krótszy od wymaganego o 23 miesiące." (s. 17 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). WSA podkreślił przy tym, że przedstawione przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają powoływanej przez nią okoliczności jakoby niezgodna z wymaganiami data obowiązywania gwarancji stanowiła omyłkę pisarską.Gmina, jak już wskazano, nie postawiła zarzutu naruszenia o charakterze procesowym, który dotyczyłby powyżej przedstawionej okoliczności. Stąd też uznać należało, że zarzuty materialne odwołujące się do stanu faktycznego, który nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach poczynionych przez Sąd I instancji nie mogły być zasadne. Gmina bowiem w istocie za pomocą zarzutów naruszenia materialnego podjęła próbę kwestionowania okoliczności faktycznych, co nie jest dopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego (które wymaga wcześniejszej zastosowania wykładni) w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).