sygn. II SA/Łd 29/26 19 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi

Wyrok - II SA/Łd 29/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 19 marca 2026

Teza
Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 listopada 2025 r. znak: SKO.4150.662.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargOddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 listopada 2025 r. znak: SKO.4150.662.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skarg
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący odwołujący / ubezpieczony apelujący / skarżący
Data orzeczenia 19 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący Agata Sobieszek-Krzywicka
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 listopada 2025 r. znak: SKO.4150.662.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał

UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2025 r. znak: SKO.4150.662.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] z siedzibą w Ł., powoływanej dalej jako: Spółdzielnia", "strona skarżąca", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 17 września 2025 r., nr DPRG-UA-X.1049.2025, znak: DPRG-UA-X.6730.110.2025 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługowa, garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji w Ł przy ul. [...], na działce o nr ewid.: [...] w obrębie [...], powoływanej dalej jako: "Inwestycja".Z akt sprawy wynika, że 14 marca 2025 r. A.L., powoływany dalej jako: "Inwestor" złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla Inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że teren inwestycji jest obecnie zabudowany nieużytkowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnych oraz zagospodarowany na parking; obecne zagospodarowanie terenu oraz zabudowa przewidziane są do likwidacji. Sąsiednie nieruchomości są zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz usługowej, a zatem w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w ww. zakresie. Warunek tzw. dobrego sąsiedztwa jest spełniony. Teren przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej oraz ma do niej dostęp poprzez istniejący zjazd oraz przylega do pasa drogowego drogi wewnętrznej. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem oznaczony jest symbolem B – Tereny mieszkaniowe. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.Organ wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z: Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w Ł., powoływaną dalej jako: "PSSE", Marszałkiem Województwa Ł., Zarządem Dróg i Transportu w Ł., powoływanym dalej jako: "ZDiT" oraz Urzędem Lotnictwa Cywilnego w W.. Marszałek Województwa Łódzkiego oraz Urząd Lotnictwa Cywilnego w W. nie zajęli stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia, zatem uzgodnienia uważa się za dokonane. PSSE postanowieniem z 4 sierpnia 2025 r. uzgodnił projekt decyzji. ZDiT pismem z 19 sierpnia 2025 r. negatywnie zaopiniował projekt decyzji, a następnie pismem z 10 września 2025 r. stwierdził, że po ponownej analizie przekazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając nowe dowody w sprawie, dopuszcza on możliwość obsługi planowanej inwestycji z pasa drogowego ul. [...] poprzez istniejący zjazd. W trakcie postępowania organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.30 maja 2025 r. wpłynęło pismo Spółdzielni, w którym wniosła zastrzeżenia co do projektowanej zabudowy wnioskując aby nie przekraczała ona wysokości zabudowy sąsiedniej wzdłuż linii zabudowy tj. wzdłuż ul. [...] określając wartość na 15 m. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że ze złożonego wniosku nie wynika wartość wskaźnika zabudowy oraz zwraca uwagę, że dojazd do projektowanej części usługowej budynku znajduje się od strony istniejącego bloku mieszkalnego wielorodzinnego co może powodować uciążliwość dla mieszkańców. Odnosząc się do uwag i zarzutów organ wyjaśnił, że maksymalna wysokość projektowanej zabudowy została ustalona w oparciu o budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, a więc w zgodzie z oczekiwaniami Spółdzielni. Udział powierzchni zabudowy co prawda nie został określony wprost we wniosku, ale parametry działki i budynku wskazane we wniosku pozwalają na jego obliczenie (od 0,21 do 0,37). Organ dodał, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółach planowanych budynków, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowaniu w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Te okoliczności konkretyzują się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. 25 czerwca 2025 r. wpłynęło pismo – sprzeciw/uwagi osób niebędących stronami w postępowaniu, tj. właścicieli lokali w bloku przy ul. [...], którzy swój sprzeciw motywowali: nadmierną intensywnością zabudowy, uciążliwością inwestycji dla obecnych mieszkańców, brakiem odpowiedniego układu komunikacyjnego, naruszeniem ładu przestrzennego, pominięciem wcześniejszych zastrzeżeń mieszkańców, powołując się na decyzję SKO z 2018 r., która dotyczyła innego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, nieuznaniem właścicieli lokali za strony postępowania. Na powyższe zarzuty odpowiedzi udzielono odrębnym pismem. Konkludując organ stwierdził, że spełnione zostały warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a projekt decyzji został uzgodniony z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Organ po przywołaniu treści art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. wyjaśniło, że granice obszaru analizowanego stanowią trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (działki nr [...]) od strony ul. [...], z której to ulicy planowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji. Granice obszaru wyznaczone zostały w pasie 100,5m wokół terenu inwestycji (3x33,5 m=100,5 m). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono wymaganą prawem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą objęto wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze, przy czym działki wchodzące częściowo w ten obszar, zostały uwzględnione w całości. Wyniki analizy wskazują na występującą w obszarze zabudowę o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz usługowej. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową stanowi zatem kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.Z tabeli zawartej w części opisowej analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa o funkcji takiej jak planowana, cechuje się następującymi parametrami: linia zabudowy wzdłuż ul. [...], po tej samej jej stronie co teren objęty wnioskiem, przebiega w odległości 25 m do 36 m od granicy z pasem drogowym tej ulicy; wskaźnik intensywności zabudowy waha się w obszarze analizowanym w przedziale od 0,05 do 1,77, średnio wynosi 0,80; wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,05 do 1,48, średnio 0,70; wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,08 do 0,50, średnio 0,26; szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizy wynosi od 7 m do 60 m, średnio 26,5 m , co przy zastosowaniu tolerancji ±20% daje przedział od 21 m do 32 m, wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych i usługowych z obszaru wynosi od 4 m do 36 m, średnio 13,5 m; budynki te mają przeważnie dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 10° choć występuje też dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 40°, kalenice główne usytuowane są prostopadle/równolegle do frontowych granic działek; udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi w obszarze analizowanym od 0 do 0,68, średnio 0,42.Parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o tej samej funkcji co wnioskowana, stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji: linie zabudowy: ustalono jako nieprzekraczalne – od strony ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...] od strony ul. [...] – 6 m od granicy z pasem drogowym tej ulicy; maksymalna intensywność zabudowy – 1,77; maksymalna nadziemna intensywność zabudowy – 1,48; minimalna nadziemna intensywność zabudowy – 0,19; udział powierzchni zabudowy – od 0,26 do 0,31; szerokość elewacji frontowej – od 10 m do 26,5 m; wysokość zabudowy – od 13,5 m do 16,5 m; geometria dachu – dach plaski o kącie nachylenia głównych połaci dachu od 0° do 10°, kalenica równoległa/lub prostopadła frontu działki; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 0,42. W wyniku realizacji przedsięwzięcia nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Parametry ustalone dla planowanej inwestycji nie są kwestionowane przez Spółdzielnię.W ocenie Kolegium planowana inwestycja kontynuując funkcję i cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej w obszarze analizowanym. Spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. Teren inwestycji (oznaczony jako użytek B – tereny mieszkaniowe) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji, inwestycja nie jest planowana na obszarze, o którym mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.Organ dodał, że brak zgody właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, nie ma znaczenia prawnego, gdyż nie może być przesłanką odmowy wydania decyzji. Organy administracji mogą działać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przez nie wytyczonych. Zgoda czy argumenty słusznościowe nie stanowią w niniejszym postępowaniu podstawy do wydania decyzji lub też odmowy jej wydania. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji.Następnie Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji uzyskał uzgodnienia z: PSSE, Marszałkiem Województwa [...], Urzędem Lotnictwa Cywilnego i ZDiT. Bezspornie, w przypadku ostatniego z organów wydawał on dwukrotnie opinię w sprawie (w przypadku zarządcy drogi, którym jest ten sam organ nie było obowiązku wydania postanowienia). Pierwsza opinia z 19 sierpnia 2025 r. była negatywna, ale z jej treści wynika, że zarządca drogi uznaje za możliwą do akceptacji obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji przewidzianą przez istniejący zjazd przeznaczony do przebudowy wraz z przeniesieniem przejścia dla pieszych i dokonaniem przebudowy chodnika. 10 września 2025 r. zarządca wydał pozytywną opinię w sprawie uzgodnienia. Druga z opinii wydana został w oparciu o ustalenia, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o zezwoleniu na przebudowę zjazdu z 26 października 2022 r. i przedstawieniu przez niego dokumentacji fotograficznej i dokumentów odbioru przebudowanego zjazdu. Na piśmie opinie otrzymał tylko Inwestor, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Organ uznał za bezzasadny zarzut odwołania, dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Strony zostały zawiadomione zarówno o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zawiadomienie z 8 maja 2025 r., doręczono Spółdzielni 9 maja 2025 r. i mogła skorzystać z przysługującego jej prawa zapoznając się z aktami sprawy w całym toku postępowania (również po przeprowadzeniu procedury uzgodnieniowej). Odwołującej się doręczono też wydaną w wyniku postępowania decyzję, od której skutecznie odwołała się ona do organu II instancji.W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:1. art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności w zakresie stanowiska ZDiT co do obsługi komunikacyjnej inwestycji, a także niepoinformowanie, że zakończone zostało postępowanie dowodowe i organ przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia;2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (mieszkańców okolicznych budynków) i uwzględnienie wyłącznie interesu Inwestora, a także niezbadanie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji;3. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 pkt 6 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji co do obsługi komunikacyjnej inwestycji, w szczególności co do stanowiska ZDiT i jego zmiany w toku postępowania.Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie została zawiadomiona o zakończeniu zbierania materiału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Zawiadomienie z 8 maja 2025 r. należy uznać w tym zakresie za iluzoryczne, bowiem w dacie zapoznania się z materiałem dowodowym, niedługo po wszczęciu postępowania, brak było w aktach sprawy dokumentów i dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji. W sytuacji gdyby Spółdzielnia zapoznała się ze zgromadzonym materiałem i dowodami bezpośrednio przed wydaniem decyzji, miałaby możliwość zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych lub stanowiska. W ocenie Spółdzielni uzasadnienie obydwu decyzji nie wyjaśnia, jakie były powody pierwotnie negatywnej opinii ZDiT ani jakie nowe dowody w sprawie doprowadziły do zmiany tego stanowiska. Nie jest jasne w szczególności, dlaczego pierwotna opinia była negatywna, skoro decyzja o przebudowie zjazdu została wydana już 2022 r. Nie był to zatem nowy dowód w sprawie, który mógł mieć wpływ na wydanie opinii zarządcy drogi.Zdaniem Spółdzielni zjazd mający zapewniać obsługę komunikacyjną Inwestycji znajduje się w niebezpiecznym miejscu, w niedalekiej odległości od przejścia dla pieszych, którym przechodzą mieszkańcy Spółdzielni. Zaplanowana komunikacja wskazuje również na to, że wjazd do Inwestycji ma się odbywać z ul. [...] w ul. [...], która to ulica jest ulicą jednokierunkową z wyjazdem z osiedla Spółdzielni na ul. [...]. Ul. [...] jest ulicą bardzo wąską i nie ma tam możliwości zorganizowania ruchu dwukierunkowego.Konkludując Spółdzielnia stwierdziła, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie wyjaśniają w należyty sposób, jakie były powody negatywnej opinii w tym przedmiocie ani dlaczego i na podstawie jakich dowodów doszło do jej zmiany.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi.W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługowa, garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji w Ł przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], obr. [...].Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.W kontrolowanej sprawie organ I instancji wskazał, że spełnione zostały łącznie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podzieliło ww. stanowisko wskazując, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Projekt decyzji w przedmiotowej sprawie uzyskał uzgodnienia z Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w Ł., Marszałkiem Województwa [...], Urzędem Lotnictwa Cywilnego i Zarządem Dróg i Transportu w Ł.. Odnosząc się do opinii ZDiT wskazał, że druga z opinii wydana został w oparciu o ustalenia, że Inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o zezwoleniu na przebudowę zjazdu.Skarżąca Spółdzielnia [...] zwróciła uwagę na nienależyte uzasadnienie decyzji co do obsługi komunikacyjnej inwestycji, w szczególności co do stanowiska zarządcy drogi i jego zmiany w toku postępowania, a także niezbadanie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, brak zawiadomienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i uwzględnienie wyłącznie interesu inwestoraPodstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.". Wyjaśnić jednocześnie należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek Inwestora z 14 marca 2025 r. uzupełniony 22 kwietnia 2025 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. po nowelizacji z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r., bowiem nie utraciło mocy obowiązującej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi.Ponadto wyjaśnić należy, że 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116), powoływane dalej jako: "r.n.z.", które będzie miało zastosowanie w niniejszej sprawie.Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.W rozpoznawanej sprawie terenem inwestycji jest działka nr ewid.: [...], obr. [...] dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).Natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach r.n.z., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, CBOSA). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i brak ograniczeń w tym ile takich wniosków złożono dla konkretnych inwestycji, z których każda może się różnić, zatem organy nie dokonują porównywania, gdy dla danego terenu wydana zastała już uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem możliwe, a nawet wymagane, w sytuacji łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Z kolei brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli wszystkie ww. przesłanki są spełnione to organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy dowód w sprawie wskazując parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym) oraz na wyliczeniach matematycznych. W aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się – i w niniejszej sprawie znajduje się – taka analiza. Następnie godzi się wyjaśnić, że analiza w części tekstowej i graficznej stanowiąca załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji (§ 11 r.n.z.) sporządzone zostały w sposób prawidłowy. Zawierają konkretne parametry istniejącej zabudowy w zakreślonym obszarze wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazują jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w skali 1:000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości określonej przez 3-krotną szerokość frontu działki (33,5 m x 3 = 100,5 m) wokół działek objętych wnioskiem. Jednakże w związku z faktem że granica ta przecina działki zabudowane, organ słusznie rozszerzył granice obszaru objętego analizą o pełen zasięg tych działek, co umożliwiło precyzyjne i rzeczywiste odzwierciedlenie sposobu zagospodarowania wszystkich tych nieruchomości.W ocenie Sądu przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla oceny jego zagospodarowania oraz parametrów występującej w nim zabudowy oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W analizie ujęto wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, w sposób prawidłowy dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy oraz w wymaganej skali.Przechodząc dalej, godzi się wyjaśnić, że zadaniem organu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy obowiązkiem organu staje się przeprowadzenie analizy istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.Przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku inwestor uczynił budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową.W rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa, w związku z czym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana inwestycja polegająca budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową, kontynuuje i uzupełnia funkcję zastaną na analizowanym terenie, co też nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym (por. wyrok WSA z Poznaniu z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 346/23, CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Następnie należy wskazać, że wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 3 do § 10 r.n.z. Argumentacja przedstawiona przez organy i przyjęte parametry odnoszą się do skonkretyzowanych wartości ze wskazaniem konkretnych nieruchomości, nie przekraczają wartości maksymalnych, a odnoszą się w znacznej większości do tożsamej zabudowy i tym samym pozwalają stwierdzić, że budynek będzie wpisywał się w ład przestrzenny terenu analizowanego. W szczególności argumentacja organu może uzasadniać nieliczne odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy, gdyż w każdym z takich przypadków została ona szczegółowo omówiona z uwzględnieniem charakteru zabudowy i powierzchni działek nawiązujących do wnioskowanej inwestycji. Odstępstwo od średnich wskaźników jest natomiast działaniem z zakresu uznania administracyjnego i w ocenie Sądu, mając na względzie uwarunkowania i lokalizację zamierzenia inwestycyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy przekroczyły granice uznania, czy też działały w sposób dowolny. Organy prawidłowo i wystarczająco uzasadniły przyjęte parametry zabudowy, odstępstwa od średnich wskaźników, co nie zaburzy istniejącej struktury przestrzennej, w szczególności w odniesieniu do sąsiadujących działek. Przyjęte parametry zostały ustalone prawidłowo, a zasada "dobrego sąsiedztwa" pozostała zachowana. Ustalone parametry nie zostały również zakwestionowane przez stronę skarżącą.Stwierdzić ponadto należy spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp do drogi publicznej, tj, przylega bezpośrednio do pasa drogowej drogi publicznej – ul. [...] oraz ma do niej dostęp poprzez istniejący zjazd oraz przylega do pasa drogowego drogi wewnętrznej – ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają przedłożone w toku postępowania zapewnienia gestorów sieci, nie ma konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.Odnosząc się zaś do zarzutów wskazanych w skardze należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2a, pkt 5b, pkt 9 i pkt 13 u.p.z.p. projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w Ł., Marszałkiem Województwa [...], Zarządem Dróg i Transportu w Ł. oraz Urzędem Lotnictwa Cywilnego w W.. Główny zarzut Spółdzielni sprowadza się zaś do niezbadania w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji oraz nienależytego uzasadnienia decyzji w tym zakresie, w szczególności co do stanowiska zarządcy drogi i jego zmiany w toku postępowania.Należy zatem wyjaśnić, że art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działka inwestycyjna jest przyległa do pasa drogowego, wobec czego zastosowanie będzie miał art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.W toku postępowania organ I instancji pismem z 1 sierpnia 2025 r. zwrócił się m. in. do ZDiT o uzgodnienie w ww. trybie. W odpowiedzi na wezwanie ZDiT pismem z 19 sierpnia 2025 r. "negatywnie zaopiniował przedłożony projekt decyzji" z uwagi na istniejący zjazd zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia dla pieszych. ZDiT zaznaczył jednak, że akceptacja byłaby możliwa po spełnieniu wymienionych w piśmie przesłanek (przebudowa zjazdu, przeniesienie przejścia, przebudowa chodnika). Następnie pismem z 10 września 2025 r. ZDiT "dopuścił możliwość obsługi komunikacyjnej poprzez istniejący zjazd" "z uwagi na nowe dowody w sprawie".Sąd dostrzega, że postępowanie uzgodnieniowe nie odpowiada w pełni wymogom ww. przepisów, w tym m. in. brak wymaganej formy postanowienia o której mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., wydanie opinii zamiast uzgodnienia oraz brak szczegółowego uzasadnienia uzgodnienia, jednakże powyższe okoliczności nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.Nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), powoływanej dalej jako: "u.d.p.", w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Prezydent Miasta Łodzi w rozpoznawanej sprawie jest zatem jednocześnie organem administracji I instancji i zarządcą drogi. Na terenie Łodzi wykonywanie w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi obowiązków zarządcy dróg pełni ZDiT (§ 6 Statutu ZDiT), jednakże nadzór nad działalnością ZDiT sprawuje Prezydent Miasta Łodzi (§ 2 Statutu ZDiT). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 Statutu ZDiT, Zarząd Dróg i Transportu jest natomiast jednostką organizacyjną Miasta Ł., co oznacza, że jest on częścią struktury organizacyjnej Miasta Ł.. W konsekwencji należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie było konieczności uzgadniania z zarządcą drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w formie odrębnego postanowienia o uzgodnieniu z uwagi na możliwość uzyskania odpowiednich informacji w ramach wewnętrznej organizacji urzędu. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie postąpił w sposób zbyt formalistyczny zwracając się o uzgodnienie do ZDiT w trybie u.p.z.p., w sytuacji, gdy wystarczające było uzyskanie opinii wewnętrznej od ZDiT działającego w imieniu Prezydenta Miasta Ł.. Instytucja uzgodnienia znajduje bowiem zastosowanie wtedy, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W sytuacji, gdy obowiązek uzgodnienia spoczywa na tym samym organie, który wydaje decyzję główną, procedura ta staje się bezprzedmiotowa. Fakt, że zadania zarządcy drogi wykonuje w imieniu Prezydenta jednostka budżetowa nie zmienia powyższego twierdzenia. Jednostka ta nie posiada własnej, odrębnej od miasta podmiotowości prawnej, nie jest osobnym organem administracji publicznej, a działa jedynie jako aparat pomocniczy Prezydenta, realizujący jego kompetencje. W przypadku tzw. tożsamości organu nie zachodzi potrzeba, a wręcz brak jest podstawy prawnej do wydawania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji została oceniona w ramach wewnętrznych konsultacji z jednostką organizacyjną sprawującą nadzór nad drogami, co jest wystarczające do wydania decyzji w.z. Stanowisko zarządcy drogi zostało wprost wskazane w treści decyzji o warunkach zabudowy.Odnosząc się zaś do wątpliwości strony skarżącej związanej z pierwszą negatywną "opinią" należy stwierdzić, że organ już w pierwszej "opinii" wskazał na potencjalną akceptację pryz spełnieniu pewnych przesłanek. Ponadto z decyzji wynika, że "druga z opinii została wydana w oparciu o ustalenia, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o zezwoleniu na przebudowę zjazdu znak: ZDiTUU.401220.2.160.2022 z dnia 26 października 2022 r. i przedstawieniu przez niego dokumentacji fotograficznej i dokumentów odbioru przebudowanego zjazdu", co w ocenie Sądu wyczerpuje znamiona prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. Stopień szczegółowości uzasadnienia jest determinowany stopniem skomplikowania stanu faktycznego, a przy braku kolizji z przepisami technicznymi, zwięzłe potwierdzenie zgodności inwestycji z wymogami obsługi komunikacyjnej jest działaniem prawidłowym i wystarczającym dla zachowania prawidłowości decyzji.Jednocześnie na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. "zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi", zatem nawet w przypadku wydania postanowienia uzgadniającego, to Spółdzielnia i tak nie mogłaby zaskarżyć tego stanowiska.Nie zasługuje również w ocenie Sądu na uwzględnienie zarzut pominięcia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Należy wyjaśnić, że inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. wyroki: WSA w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1205/13; WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 8/13; WSA w Lublinie z 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 604/11, CBOSA). Zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron jest zatem bezzasadny. Decyzja o warunkach zabudowy nie opiera się na uznaniu administracyjnym, lecz na weryfikacji obiektywnych przesłanek ustawowych. W postępowaniu organ nie waży interesów stron na zasadzie swobody, lecz bada jedynie zgodność zamierzenia z ładem przestrzennym i przepisami prawa.Za zasadny, ale nie mający żadnego wpływu na wynik sprawy uznać należy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie faktycznie organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zebranymi dowodami i materiałami jedynie po wszczęciu postępowania, natomiast przed wydaniem decyzji sytuacja taka nie miała miejsca. Jednakże dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu, nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych w art. 10 § 1 k.p.a., strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało (a przynajmniej mogło mieć) istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu odniesienie się przez Spółdzielnię, w szczególności w zakresie stanowiska ZDiT co do obsługi komunikacyjnej inwestycji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy zarówno w kontekście zajętego stanowisko jak i możliwości jego ewentualnego zaskarżenia.W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji postawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu istotnym (por. wyroki NSA: z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1317/08, CBOSA). Zdaniem Sądu okoliczność naruszenia art. 10 k.p.a. nie uniemożliwiła podjęcia stronie skarżącej dokonania czynności procesowej, która mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że całe postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przed organem I instancji. Spółdzielnia, wnosząc odwołanie, miała nieograniczony dostęp do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Formułując środek zaskarżenia, strona mogła, i w istocie to uczyniła, w sposób wyczerpujący odnieść się do wszelkich dowodów, dokumentów i ustaleń poczynionych w toku postępowania. Rozstrzygnięcie oparto zatem wyłącznie na materiale, który był stronom znany i z którym mogły się zapoznać. W tej sytuacji brak odrębnego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. nie ograniczył konstytucyjnego prawa Spółdzielni do obrony, skoro wszystkie argumenty merytoryczne mogły zostać podniesione w treści odwołania. Skoro strona miała pełną wiedzę o materiale dowodowym w momencie formułowania odwołania, a organ II instancji nie uzupełniał tego materiału o nowe dowody, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ma charakter czysto formalny i nie może prowadzić do uchylenia decyzji, gdyż uchybienie to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ostateczny kształt rozstrzygnięcia.Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy administracji obu instancji wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Zarzuty skargi okazały się natomiast niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami Spółdzielni nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W wyniku kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy ani podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy wznowienia postępowania.Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.MR., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.MR