Wyrok - II GSK 32/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne. Administracyjne postępowanie, ochrona zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4968/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora SanitUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne. Administracyjne postępowanie, ochrona zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4968/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanit
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
umorzono postępowanie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
spadek
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
art. 162
kpa
art. 145
kpa
art. 145
akpa
art. 6
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
art. 200
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. V SA/Wa 4968/21 oddalił skargę M. M., dalej: "skarżącego" lub "skarżącego kasacyjnie", na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, dalej: "Inspektora Sanitarnego" albo "organu", z 7 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawym.W dniu 1 lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.st. Warszawie (dalej: "PPIS") wydał decyzję nakazującą zaprzestanie przez skarżącego prowadzenia działalności baru i sklepu "P." przy [...] w W. w zakresie serwowania i konsumpcji napojów oraz przekąsek przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej. Podstawą wydania decyzji było stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w lokalu w warunkach ogłoszonego na terytorium RP stanu epidemii.Następnie, wobec spadku dziennej liczby zakażeń, wzrostu liczby osób zaszczepionych oraz zmian legislacyjnych zmierzających do stopniowej likwidacji ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, jak również innych form aktywności społecznej w przestrzeni publicznej, PPIS wydał w 1 czerwca 2021 r. decyzję stwierdzającą wygaśnięcie ww. własnej decyzji z 1 lutego 2021 r.Skarżący odwołał się o tej decyzji.Inspektor Sanitarny skarżoną decyzją z 7 września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 1 czerwca 2021 r., wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że organowi pierwszej instancji nie przysługuje prawo do wydania decyzji wygaszającej decyzję własną, w przypadku gdy toczy się postępowanie odwoławcze, ponieważ postępowanie w sprawie decyzji PPIS z 1 lutego 2021 r. zostało zakończone z dniem 16 marca 2021 r. wydaniem przez Inspektora Sanitarnego decyzji utrzymującej w mocy tę decyzję. W ocenie organu, złożenie do sądu administracyjnego skargi na to rozstrzygnięcie nie skutkuje ponownym wszczęciem zakończonego już postępowania odwoławczego i nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu przez PPIS wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji własnej z 1 lutego 2021 r.Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wywiódł skargę do WSA w Warszawie.W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w skarżonej decyzji.Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, wskazując, że kontrolą w przedmiotowej sprawie objęte było jedynie postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 7 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję PPIS w z 1 czerwca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 1 lutego 2021 r., a nie kwestie związane z postępowaniami sądowoadministracyjnymi prowadzonymi w związku z nakazem zaprzestania działalności baru i sklepu w zakresie serwowania i konsumpcji napojów oraz przekąsek przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej. Postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności było bowiem przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2022 r. V SA/Wa 3439/21, w którym uchylono decyzję z 16 marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS z 1 lutego 2021 r. i umorzono postępowanie administracyjne.Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "kpa" – stanowiącej postawę obu wydanych w sprawie decyzji – jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie, wychodząc poza granice zakreślone wskazanym przepisem.Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja z 1 lutego 2021 r., nakazująca zaprzestania działalności w zakresie serwowania i konsumpcji napojów oraz przekąsek przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej, stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego – tj. spadku dziennej liczby zakażeń, zdecydowanego wzrostu liczby osób zaszczepionych przeciw COVID-19 oraz zmiany w obowiązujących przepisach, tj. Rozporządzeniu Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), dopuszczającym z dniem 28 maja 2021 r. podawanie posiłków gościom lokali gastronomicznych w zamkniętych pomieszczeniach, przy zachowaniu szeregu warunków co do bezpieczeństwa epidemiologicznego. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał również, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawiał interes strony, bowiem usunięcie decyzji nakazującej zaprzestanie działalności lokalu w zakresie serwowania i konsumpcji napojów oraz przekąsek przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej i ponowne udostępnienie tego lokalu dla konsumentów otwiera dla skarżącego nowe możliwości aktywności w przestrzeni publicznej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku, decyzji Inspektora Sanitarnego z 7 września 2021 r. i decyzji PPIS z 1 lutego 2021 r. oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto, wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w postępowaniu skargowym wg norm przepisanych.Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ppsa skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1) art. 54 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wobec stwierdzenia, że wobec skarżącego prowadzone były czynność kontrolne innego organu, wówczas konieczne było odstąpienie przez inspektorów PPIS od czynności kontrolnych, a podjęte działania, w tym wydaną decyzję należało uznać za niebyłe;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 145 § 3 ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy wyrokiem WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2022 r. V SA/Wa 3439/21 uchylono decyzję organu z 16 marca 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję PPIS z 1 lutego 2021 r. oraz umorzono postępowanie administracyjne, co z uwagi na bezprzedmiotowość orzeczenia organu winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji z 7 września 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji PPIS z 1 lutego 2021 r.;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i 3 kpa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy nie były uprawnione do wygaszenia własnej decyzji, w sytuacji gdy została ona uprzednio zaskarżona w administracyjnym toku postępowania, a nadto odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od interpretacji interesu skarżącego, którego emanację stanowił fakt skarżenia decyzji wygaszającej.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do zagadnienia prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa).Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony oraz została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby mogło nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nie normuje natomiast kwestii skutków jakie decyzja wywołała. Zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji dokonuje w istocie jej uchylenia w zakresie skutków materialnoprawnych i procesowych (por. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 1122).Należy wskazać zatem, że przesłanką konieczną istnienia w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został w tej decyzji skonkretyzowany. Decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 6 września 2007 r. II OSK 1179/06 art. 162 § 1 pkt 1 kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza zatem, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PPIS z 1 lutego 2021 r. na mocy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2022 r. V SA/Wa 3439/21 ma wpływ na byt prawny skarżonej decyzji z 7 września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS z 1 czerwca 2021 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji PPIS z 1 lutego 2021 r.Należy bowiem zauważyć, że z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zauważyć w związku z tym należy, że uchylenie decyzji lub postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nastąpi w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek tego wznowienia określonych w odpowiedniej ustawie procesowej. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.W sprawie niniejszej chodzi o przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przepis ten daje możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.A zatem NSA, rozpoznając niniejszą sprawę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa zobligowany był wziąć pod uwagę przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Istotnym jest bowiem, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. "Naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, nie można bowiem ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (postanowienia), a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a kpa. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r. I OSK 1321/05 oraz 10 października 2013 r. I OSK 1573/13).Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem wyrażony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że "podstawą do uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny jest wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1, a nie tylko tych, które wiążą się z naruszeniem prawa" (wyrok NSA z 12 października 2011 r. II OSK 2004/10 oraz powoływane tam publikacje: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 528-529 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 662-663). Jak podkreśla się w doktrynie, możliwe jest również rozumienie pojęcia naruszenia prawa w sposób bardziej zobiektywizowany, "nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu)" (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.; zob. też A. Kabat, Komentarz do art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, WK 2016).Nie bez znaczenia też dla zaakceptowania przez Skład orzekający w niniejszej sprawie takiej interpretacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa jest sytuacja, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.Prawomocne uchylenie wyrokiem WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2022 r. V SA/Wa 3439/21 decyzji z 16 marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji PPIS z 1 lutego 2021 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego powoduje, że w niniejszej sprawie odpadły podstawy do zastosowania art. 162 § 1 kpa, tj. stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z 1 lutego 2021 r. Naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, nie może być bowiem rozumiane wąsko, w ten sposób, że przez naruszenie prawa rozumie się jedynie takie sytuacje, w których organowi administracji można postawić zarzut naruszenia prawa w chwili wydania decyzji. Taki sposób interpretacji przepisu naruszałby jednak, w ocenie NSA, zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa Za naruszające prawo w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa uznać należy zatem także takie wady postanowień (lub decyzji administracyjnej), które są wynikiem zmiany lub uchylenia innej decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które decyzja została wydana (por. wyrok NSA z 10 października 2013 r. I OSK 1573/13).Na marginesie zauważenia wymaga jednak, że bez wątpienia WSA w Warszawie nie mógł naruszyć przepisów art. 54 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, bo ich nie stosował. Kontrola kasacyjna wyroku odnosi się zaś do działań Sądu pierwszej instancji, zatem przepisów, które ten Sąd stosował lub których nie zastosował. Skarga kasacyjna jako profesjonalny i sformalizowany środek prawny powinna zauważać specyfikę sądowej kontroli działań administracji, a tego nie czyni.Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 162 § 1 kpa. Skarżący wydaje się błędnie utożsamiać zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego z zaskarżeniem decyzji pierwszoinstancyjnej w administracyjnym toku instancji. NSA podkreśla, że art. 162 § 1 kpa nie wymaga, aby decyzja, której wygaśnięcie stwierdza organ była prawomocna, wystarczy bowiem jej ostateczność. Skarżący także błędnie utożsamia pojęcie braku "interesu strony" z faktem zaskarżenia decyzji PPIS z 1 czerwca 2021 r. przez skarżącego kasacyjnie. Tymczasem pojęcie interesu strony ma charakter obiektywny, który prawidłowo wskazał WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Co do zasady, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakładającej obowiązek na stronę leży w interesie prawnym tej strony. Tak też i było w niniejszej sprawie.Niemniej skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem skarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a tym samym, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie wymienionej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PPIS z 1 czerwca 2021 oraz umorzenie postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 145 § 3 ppsa, o czym Sąd orzekł w punkcie 1, 2 i 3 sentencji.O kosztach postępowania NSA postanowił w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 2015). oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 2015).