Wyrok - II OSK 1255/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ulicy W. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 363/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli NieOddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ulicy W. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 363/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 363/24 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 1 marca 2024 r. nr SKO.GP.4000.803.2023 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 6 października 2023 r. nr 395/2023, którą ustalono na rzecz U. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], obręb G., położonych w P. przy ulicy W.Sąd I instancji uznał, że organy trafnie przyjęły, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej upzp). Nawiązuje ona do zabudowy występującej na analizowanym obszarze, w szczególności do istniejącego już budynku wielorodzinnego przy ulicy W., należącego do skarżącej wspólnoty. Podkreślono, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko w przypadku oczywistej sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). W analizie urbanistycznej ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 99 m od linii rozgraniczających teren inwestycji, a w przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Parametry inwestycji zostały wyznaczone zatem zgodnie z przepisami rozporządzenia, a odstępstwa dotyczących sposobu ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej, zostały wyznaczone na podstawie analizy urbanistycznej, do czego upoważniając przepisy rozporządzenia. Odnosząc się zaś do ponoszonej przez skarżącą argumentacji dotyczącej zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych Sąd stwierdził, że kwestia ta nie jest rozstrzygana na obecnym etapie, lecz jest badana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ nie ma obowiązku, aby w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych, a określenie ich minimalnego wskaźnika w stosunku do lokalu nie jest wadliwe, gdyż w istocie nie precyzuje ilości tych miejsc.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:1) naruszenie norm procesowych:a) w art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) polegające na błędnym zastosowaniu w ten sposób, iż w sporządzonym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów strony co do prawidłowości zastosowanych w niniejszej sprawie odstępstw od średnich wyników, stwierdzonych w sporządzonej analizie urbanistycznej;b) w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegające na błędnym zastosowaniu w ten sposób, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął implicite, że organ II instancji w sposób adekwatny oraz dostateczny ustosunkował się do zarzutów odwołania oraz dokonał właściwej kontroli zastosowania odstępstw;2) naruszenie norm materialnoprawnych:a) w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, art. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej upzp) w zw. z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie ww. normy, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że analiza urbanistyczna dawała podstawy do zastosowania odstępstw dotyczących sposobu ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej, zaś planowana inwestycja, objęta postępowaniem administracyjnym, może w istocie tworzyć kontynuację istniejącej zabudowy, z zachowaniem wymogów dotyczących ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. sp.k. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie.4. W piśmie z 20 listopada 2025 r. ww. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:5.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.5.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.5.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.5.4. W pierwszej kolejności za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zaakcentować trzeba, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Sąd Wojewódzki w sposób jasny przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się oddalając skargę. Nie musiał się przy tym odnosić do wszystkich zarzutów skargi. Wystarczającym było ustosunkowanie się do tych z nich, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji w sposób dostateczny wypowiedział się w zakresie parametrów planowanej inwestycji, wskazując na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Okoliczność, iż skarżąca nie podziela argumentacji Sądu nie świadczy o tym, że uchybiono wymogom określonym w ww. przepisie. Należy bowiem odróżnić formalną poprawność uzasadnienia, od dokonanej przez Sąd I instancji merytorycznej oceny prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia, która nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.5.5. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w związku z przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za całkowicie niezasadny. Skarżąca opiera swoją argumentację na błędnym, mechanicznym i rygorystycznym rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa, sprowadzając ją wyłącznie do konieczności matematycznego uśredniania parametrów z obszaru analizowanego. Dokonując wykładni pojęcia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy trzeba mieć na uwadze, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania parametrów w postaci czystej średniej arytmetycznej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych nie jest i nie może być wynikiem wyłącznie prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę dysponującą wymaganymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 upzp) uwzgledniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji (m.in. wyrok NSA z: 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 26/23, 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 381/23, 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21). Należy z całą mocą podkreślić, że sztywna, arytmetyczna średnia parametrów zabudowy w niektórych sytuacjach urbanistycznych prowadziłaby do ustaleń stanowiących zaprzeczenie ładu przestrzennego, a nie jego ochronę. W obszarach o zróżnicowanej zabudowie opieranie się wyłącznie na średniej wartości danego parametru skutkowałoby bowiem powstawaniem obiektów niepasujących ani do zabudowy niższej, ani wyższej – swoistych form trzecich, sztucznych hybryd urbanistycznych.5.6. Dlatego też kluczowe znaczenie dla oceny legalności zastosowanych w niniejszej sprawie odstępstw ma charakterystyka samego obszaru analizowanego. Z akt sprawy, w tym z rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że obszar ten jest silnie zróżnicowany. Występuje w nim zarówno niska zabudowa jednorodzinna, jak również wielkogabarytowa zabudowa wielorodzinna. Czym innym jest jednak kształtowanie nowej zabudowy w homogenicznym osiedlu domów jednorodzinnych, a czymś diametralnie odmiennym lokowanie inwestycji w tkance miejskiej, gdzie obiektywnie istnieje już funkcja mieszkaniowa wielorodzinna o wysokiej intensywności. W tym kontekście należy uwzględnić, że planowana inwestycja bezpośrednio sąsiaduje z budynkiem samej skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy W., który liczy sześć kondygnacji nadziemnych i charakteryzuje się znacznymi gabarytami (wysokość kilkunastu metrów, określona linia zabudowy). Dostosowanie parametrów planowanej nowej zabudowy wielorodzinnej (w trybie odstępstw przewidzianych w rozporządzeniu) właśnie do tego istniejącego już, dominującego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, stanowi wręcz modelowy przykład realizacji zasady kontynuacji cech zabudowy. Wobec powyższego wyznaczenie linii zabudowy wymagało uwzględnienia specyficznego układu, w którym budynek skarżącej (W.) usytuowany jest blisko ulicy (ok. 10 m), podczas gdy sąsiedni budynek jednorodzinny (W.) jest znacznie cofnięty (ponad 28 m). Uśrednienie tych wartości zniszczyłoby czytelność układu urbanistycznego pierzei ulicy. Decyzja o nawiązaniu do linii zabudowy budynku skarżącej (jako dominanty w tym fragmencie) była jedynym racjonalnym rozwiązaniem, tworzącym spójną linię z budynkiem wielorodzinnym. W odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej skarżąca zdaje się pomijać fakt, że w obszarze analizowanym (np. przy ul. B. czy S.) występują obiekty o gabarytach jeszcze większych niż planowana inwestycja. Przyjęte w decyzji parametry nie są więc "zbyt wysokie", lecz adekwatne do funkcji zabudowy wielorodzinnej, która jest tożsama z funkcją budynku skarżącej. Wybiórcze traktowanie przez skarżącą elementów obszaru analizowanego – poprzez akcentowanie wyłącznie niższej zabudowy jednorodzinnej i ignorowanie istnienia intensywnej zabudowy wielorodzinnej – stanowi próbę zafałszowania rzeczywistego obrazu urbanistycznego tej części miasta. Ponadto zarówno organy jak i Sąd I instancji słusznie zaaprobowały rozwiązanie polegające na gradacji wysokości. Planowany budynek nie jest monolityczną bryłą, lecz został ukształtowany kaskadowo (poprzez wycofanie wyższych kondygnacji), co pozwala na płynne przejście między skalą budynku skarżącej a niższą zabudową sąsiednią. Oczekiwanie skarżącej, że inwestor w bezpośrednim sąsiedztwie wysokiego bloku będzie zmuszony realizować niską zabudowę, odpowiadającą średniej zaniżonej przez okoliczne domy jednorodzinne czy garaże, wypaczałoby istotę regulacji służących ochronie ładu przestrzennego.5.7. Skoro Sąd I instancji słusznie zaaprobował ustalenia organów, dla których analiza urbanistyczna stanowiła swoistą platformę, na której można wypracować pewien kompromis między prawem właściciela do zabudowy a zastanym stanem przestrzeni, również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa należało uznać za nietrafny. Argumentacja skarżącej polemizująca z prawidłowymi ustaleniami organów i Sądu I instancji, opierająca się na subiektywnym przekonaniu o tym, jak powinien być ukształtowany ład przestrzenny w sąsiedztwie jej własnej nieruchomości nie zasługiwała na aprobatę.5.8. Mając powyższe na względzie, wobec niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł o jej oddaleniu. Oddaleniu podlegał także wniosek Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Art. 204 Ppsa daje podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania tylko na rzecz organu lub skarżącego, stąd brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania. daje podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania tylko na rzecz organu lub skarżącego, stąd brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania.