Wyrok - II SA/Lu 520/24 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 5 września 2024
Teza
Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16 maja 2024 r., znak: ZOA-I.7721.8.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE A. W. (dalej jako "strona", "skaOddalono skargę. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16 maja 2024 r., znak: ZOA-I.7721.8.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE A. W. (dalej jako "strona", "ska
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
5 września 2024
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Brygida Myszyńska-Guziur.
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
A. W. (dalej jako "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 marca 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej również jako: "organ I instancji", "PINB") wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w związkuz nieprawidłowościami w realizacji budowy i sposobu użytkowania budynku na działkach o nr [...] i [...] w Z. W. w Gminie K..Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. W., w sprawie wybudowanej świetlicy wiejskiej wrazz garażem dla Ochotniczej Straży Pożarnej na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K..W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 53a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 – dalej powoływana w skrócie "P.b.") postępowania uregulowane w rozdziale 5b P.b. wszczyna się z urzędu, co więcej zgodnie z art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4 P.b. także wszczyna się z urzędu. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania.W zażaleniu od postanowienia, skarżący zarzucił szereg przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego podnosząc m.in., że odmowa wszczęcia postępowania bez podjęcia jakichkolwiek działań kontrolnych zmierzających do weryfikacji nieprawidłowości w sposobie użytkowania świetlicy.Po rozpatrzeniu zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako również jako: "LWINB") postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił argumentacje organu I instancji oraz wskazał, że PINB w stosunku do przedmiotowej inwestycji przeprowadził czynności kontrolne w dniu 2 marca 2023 r. podczas, których stwierdził, że na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K., znajduje się budynek świetlicy wiejskiej, który został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia 23 lutego 2021 r. Nr [...] znak: [...], o pozwoleniu na budowę. W protokole z czynności odnotowano, iż nie stwierdzono aby inwestor dokonał jakichkolwiek istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano także, że organ I instancji przeprowadził kontrolę w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego w dniu 6 lutego 2024 r. i stwierdził, iż jego stan oraz sposób użytkowania i funkcja nie uległy zmianie. Po przeprowadzeniu powyższych czynności PINB nie stwierdził okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do prowadzenia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, wskazanych w art. 81 tej ustawy.LWINB stwierdził, że z powyższych względów wniosek skarżącego z dnia 12 marca 2024 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a organ I instancji w tej sytuacji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na jego wniosek.W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postępowania i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wydanie zaleceń dla organu I instancji wszczęcia postępowania i przeprowadzenia oględzin świetlicy, zarzucił naruszenie:1. przepisów postępowania:- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. — poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazującego na fakt, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Z. W., gm. K. poprzez zlokalizowanie remizy OSP w budynku świetlicy wiejskiej, co powoduje, że obiekt tak użytkowany jest instytucja celu publicznego, a to jest niezgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego;- art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. — poprzez zaniechanie wskazania przez organ w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w sytuacji gdy organ nawet wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnieniu ma obowiązek zawrzeć wyjaśnienie, oparte na ustaleniu podstawowych przynajmniej elementów stanu faktycznego sprawy, jeśli organ nadzoru nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu;- art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 Ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 685; dalej "u.k.r.s.") - poprzez pominięcie przez organ faktu powszechnie znanego, a wynikającego z jawnych informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, zgodnie z którym pod adresem [...] znajduje się siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej w Z. T. (a nie, jak błędnie przyjął organ "świetlica wiejska z garażem dla OSP"), podczas gdy prawidłowa analiza owego faktu powinna przemawiać za wszczęciem przez organ postępowania naprawczego;- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 71a ust. 1 P.b. - poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, którego sposób użytkowania zmieniono bez wymaganego zgłoszenia z urzędu, podczas gdy ww. przepisy obligują organ do takiego działania nawet bez wniosku strony, zaś powszechnie dostępne informacje, w tym dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym, wyraźnie wskazują, że pod adresem [...] znajduje się siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej w Z. T., a nie, jak wielokrotnie wskazywał sam organ, świetlica wiejska;- art. 144 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., w sytuacji, gdy zachodziła konieczność jego uchylenia i wydania wiążących w sprawie zaleceń organowi I instancji;- art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wskazania przez organ w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:- art. 3 pkt 20 P.b. w zw. § 271 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225;) w zw. z § 37 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 822;) - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy część garażowa świetlicy wiejskiej, której sposób użytkowania zmieniono na remizę OSP, może stanowić pomieszczenie zagrożone wybuchem, co organ powinien zweryfikować, zaś w takim wypadku odległość między zewnętrzną ścianą remizy OSP, a zewnętrznymi ścianami sąsiadujących budynków nie powinna być mniejsza niż 20 m, podczas gdy aktualnie odległość ww. ściany remizy OSP od ściany zewnętrznej budynku na działce o nr [...] położonej w m. [...], gm. K. jest znacznie mniejsza, co jednocześnie przesądzałoby o większym obszarze oddziaływania obiektu - remizy OSP.W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.").Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżącego postanowienie jest zgodne z prawem.Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanej świetlicy wiejskiej wraz z garażem dla Ochotniczej Straży Pożarnej na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K..Wskazać należy, że argumenty wskazane przez skarżącego w piśmie 12 marca 2024 r. dotyczą żądania weryfikacja przez organy nadzoru budowlanego prace budowlanych związane z realizacją inwestycji w postaci budowy świetlicy wiejskiej, której sposób użytkowania został zmieniony Ochotniczej Straży Pożarnej – remizy wiejskiej, były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz pozwoleniem na budowę. W piśmie w sposób jednoznaczny wskazano na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.).W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym.Wyjaśnić należy, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53a ust. 1 P.b., dodanym do tej ustawy z dniem 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego. Obecnie, postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48-art. 53a) wszczyna się bowiem wyłącznie z urzędu.W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście zarysowała się pewna rozbieżność, co do znaczenia wprowadzonego art. 53a ust. 1 P.b.Z jednej strony przyjmowano, że przepis ten stanowi regulację lex specialis względem art. 61 k.p.a., określającego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania określona w art. 61 k.p.a. musi być w każdym przypadku interpretowana z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie określają inicjatywę co do powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony (por. Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10 - red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021).W opozycji do powyższego poglądu pozostaje stanowisko, zgodnie z którym art. 53a ust. 1P.b. uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, jeżeli z żądaniem takim występuje osoba mająca w tym interes prawny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 317/21, WSA w Lublinie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 520/21, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, CBOSA).Sąd zwraca uwagę, że drugie z przywołanych stanowisk nie zyskało ostatecznie aprobaty w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że jak stwierdził NSA w wyroku z dnia z dnia 21 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2430/22, publ. CBOSA), cel nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 jest jasny. Wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. W ocenie NSA, obecny stan prawny przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku (zob. też wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1314/21; z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1447/23; opubl. CBOSA). Podobnie postrzegać trzeba rozwiązanie przyjęte obecnie w art. 72a P.b., zgodnie z którym, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Postępowania wynikające z wymienionych wyżej przepisów, mogą być zatem wszczęte już wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22, LEX nr 3573914).Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Jednocześnie należy wyjaśnić, że powyższe nie oznacza, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków. Może bowiem stanowić on swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego.W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do działań niezgodnych z Prawem budowlanym w związku z budową spornej świetlicy wiejskiej. W ramach podjętych działań nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, które skutkowałyby obowiązkiem po stronie organu I instancji do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził kontrole spornej świątnicy wiejskiej w dniu 2 marca 2023 r. oraz 6 lutego 2024 r. Z protokołów ww. czynności wynika, że nie stwierdzono sprzeczności z udzielonym pozwoleniem na budowę w zakresie również funkcji użytkowania.Podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wynikała przede wszystkim z woli ustawodawcy, który wyraźnie zdecydował, że postępowanie w sprawie, której dotyczyło wniosek skarżącego wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Z uwagi na wyjaśnione wyżej brzmienie art. 53a ust. 1 P.b. organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" - bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby, która posiada interes prawny w sprawie, czy też takiego interesu nie posiada. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro skarżący złożył w kontrolowanej sprawie wniosek z dnia 12 marca 2024 r. do organu I instancji, to wskazane w nim żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem opisanej wcześniej zmiany Prawa budowlanego.Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Zasadna jest zatem orzeczona odmowa wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie.Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.