Wyrok - I OSK 1275/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 701/23 w sprawie ze skargi H.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dniaOddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 701/23 w sprawie ze skargi H.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
27 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 701/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi H.O. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 15 marca 2023 r., nr SKO.PS/4110/321/2023, utrzymującą w mocy akt Prezydenta Miasta Tarnowa (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 26 stycznia 2023 r., nr DŚRSM-920-3418/22JL, odmawiający przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium, kwestionując go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") - zarzucając:1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 3c w zw. z ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm., dalej: "udw", "ustawa"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla spełnienia przewidzianych ww. przesłanek, tj. braku możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu, w którym prowadzone jest odrębne gospodarstwo domowe, wystarczającym jest złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu zajmowanego lokalu w terminie do 30 listopada 2022 r.;2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 2 ust. 3c udw, poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy strona do 30 listopada 2022 r. nie podjęła żadnych działań w celu ustalenia odrębnego adresu dla zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego koniecznym jest ustalanie, czy lokal zajmowany przez stronę spełnia cechę samodzielności;3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2021 r., poz. 1048 ze zm., dalej: "uwl"), poprzez przekroczenie granic rozstrzygnięcia sprawy polegające na przyjęciu, że w niniejszym przypadku organy orzekające w sprawie winny w ramach postępowania o przyznanie dodatku węglowego ustalać, czy zajmowany przez stronę lokal posiada cechy samodzielności, w sytuacji gdy organem właściwym do stwierdzenia wymagań dla samodzielności lokalu jest starosta.Podnosząc jak powyżej wniesiono o: uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto ponadto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W środku zaskarżenia wyroku podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Mając na uwadze, że kwestie sporne, posiadające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, obejmują zagadnienie wykładni przepisów materialnoprawnych (udw), w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych właśnie zarzutów.Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 udw, "dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy." W myśl art. 2 ust. 2 udw, przez gospodarstwo domowe rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) - art. 2 ust. 2 pkt 1 udw, albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) - art. 2 ust. 2 pkt 2 udw.W analizowanej sprawie poza sporem pozostaje, że dla adresu pod którym zamieszkuje skarżąca, przyznano już dodatek węglowy, uwzględniając wniosek innej osoby (syna strony) - z przeznaczeniem dla innego gospodarstwa domowego. Nie jest również kwestionowane, że w domu jednorodzinnym, zlokalizowanym pod tym adresem, zamieszkują osoby tworzące dwa odrębne gospodarstwa domowe: 1) jednoosobowe - skarżącej, która zajmuje parter domu z osobnymi pokojami, kuchnią i łazienką oraz 2) wieloosobowe - syna strony i jego rodziny, którzy zajmują osobną kondygnację tego budynku. Liczniki na energię elektryczną dla obu gospodarstw są osobne, współdzielone zaś są: licznik na gaz i wodę oraz wejście do budynku (wywiad środowiskowy, przeprowadzony na podstawie art. 2 ust. 3d udw, 20 stycznia 2023 r. - k. 9 akt organu I instancji). W sprawie ustalono również, że budynek ogrzewany jest za pomocą dwóch różnych źródeł ciepła: pieca kaflowego (część skarżącej) i kotła na paliwo stałe (część zajęta przez syna) - w trakcie wizyty pracownika socjalnego oba urządzenia były użytkowane.W tym miejscu zauważenia wymaga, że art. 2 ust. 3a i 3b udw konstytuują zasadę "jeden adres - jeden dodatek węglowy", a więc w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Natomiast w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b udw). Odstępstwo od powyższej reguły określa art. 2 ust. 3c udw, w myśl którego, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Stosownie do art. 2 ust. 3d udw, w przypadku o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.Osią sporu w sprawie jest odkodowanie znaczenia, określonego w art. 2 ust. 3c udw, warunku braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach.W rozpoznawanej sprawie, wniosek o przyznanie dodatku węglowego został przez stronę złożony 30 listopada 2022 r., przy czym przed tą datą nie podjęła ona kroków prawnych w celu "ustalenia odrębnego adresu" części budynku, na której gospodaruje. Argumentacja organu, uzasadniająca odmowę uwzględnienia żądania, opiera się na stwierdzeniu, że jeden dodatek węglowy może być przyznany na jeden adres, a jedynie w drodze wyjątku możliwe jest przyznanie go dla odrębnych gospodarstw domowych, funkcjonujących pod tym samym adresem. Opisywana forma wsparcia może przysługiwać stronie - o ile do 30 listopada 2022 r. nie było możliwości przypisania dla każdego z poszczególnych gospodarstw funkcjonujących w jednym budynku - właściwego (odrębnego) adresu. Warunkiem, w ocenie organów, relewantnym dla wypełnienia opisywanej przesłanki było podjęcie przez wnioskującą formalnych kroków, zmierzających do uzyskania "odrębnego" adresu zamieszkania. W skardze kasacyjnej wskazano, że: "(...) Zatem ustalenie odrębnego adresu musi być prawnie dopuszczalne, a wnioskodawca dąży do jego uzyskania, natomiast brak tego adresu jest jedynie stanem przejściowym. Wprowadzenie sformułowania "do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu" wskazuje, że konieczne jest, aby zostały rozpoczęte starania o ustalenie odrębnego adresu, które przed powyższą datą - bez winy wnioskodawcy - nie zakończyły się pozytywnie." - str. 4 środka zaskarżenia.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko Kolegium nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach Konstytucji RP i udw, jest przy tym "oderwane" od zaprojektowanego przez prawodawcę w uzasadnieniu projektu udw, celu wprowadzenia tej ustawy.Wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie należy, że żadna z regulacji udw nie wiąże spełnienia ww. przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskującego działań formalnych, zmierzających do ustalenia odrębnego adresu zamieszkiwanego lokalu, w tym np.: uzyskania zaświadczenia starosty o samodzielności lokalu; wystąpienia z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego; czy wszczęcia procedury wydzielenia samodzielnego lokalu. Ustawa nie formułuje również po stronie wnioskującego nakazu udokumentowania aktualizacji powyższego warunku. Stanowisko alternatywne uzależniałoby bowiem przyznanie dodatku węglowego od nałożenia na podmiot wnioskujący obowiązku, którego ustawa w rzeczywistości nie przewiduje. Konsekwencją zaś sanowania powyższego poglądu byłoby powstanie stanu oczywistej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja", "Konstytucja RP", "Ustawa Zasadnicza") zasadą praworządności oraz z treścią art. 6 kpa ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa."). Nadanie twierdzeniom Kolegium waloru słuszności godziłoby nadto w cel udw, a także aktów normatywnych ją nowelizujących: ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm., dalej: "ustawa z 15 września 2022 r.", "ustawa nowelizująca") i ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236, dalej: "ustawa z 27 października 2022 r.", "ustawa zmieniająca"), których włączenie do obrotu prawnego motywowano: potrzebą wsparcia jak największej liczby gospodarstw domowych i zauważoną przez prawodawcę potrzebą odformalizowania procedury składania wniosków. Dla przykładu, uzasadnienie do rządowego projektu ustawy – druk sejmowy nr 2471 wskazuje, że: "Projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. (...) Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem dodatek przysługuje gospodarstwu domowemu, gdy jego głównym źródłem ciepła jest jedno z tych, które zostały wskazane w ustawie. Oznacza to, że przysługuje ono każdemu z gospodarstw domowych, także w sytuacji gdy wspólnie korzystają z jednego źródła ciepła, np. w domach wielorodzinnych, wspólnotach, czy spółdzielniach mieszkaniowych." Analogiczny kierunek normatywny zachowano w druku sejmowym nr 2696 do projektu ustawy z 27 października 2022 r., gdzie czytamy: "Proponowane rozwiązanie wspomoże budżety gospodarstw domowych, a przede wszystkim istotnie wpłynie na poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego najbardziej potrzebujących. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej dla gospodarstw domowych, których głównym źródłem ciepła jest instalacja zasilana węglem kamiennym." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wyraża wprost wolę ustawodawcy, ukierunkowaną na objęcie dodatkiem węglowym podmiotów obciążonych wysokimi kosztami ogrzewania gospodarstw domowych i niwelację skutków wzrostu cen energii, co w sposób oczywisty uniemożliwiało im m.in. poniesienie kosztów działań technicznych, warunkujących docelowo uzyskanie odrębnego adresu. Intencją ustawodawcy było zatem objęcie analizowaną formą wsparcia możliwie dużej liczby podmiotów takiej pomocy wymagających.Trudno w analizowanej sytuacji odnaleźć logiczne, a jednocześnie zgodne z postulatem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie dla żądania, by podmiot wnioskujący o dodatek węglowy uprzednio wydatkował kwoty pieniężne z przeznaczeniem na ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, co Kolegium utożsamia z koniecznością prawnego wyodrębnienia samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 uwl i nadaniem mu numeru porządkowego przez organ właściwej gminy - tylko po to, aby w ramach skorzystania z programu pomocy Państwa dla obywateli, realizującego w założeniu cel wspomagania budżetów gospodarstw domowych - uzyskać dodatek węglowy w wysokości 3000 zł. Sytuacja taka byłaby o tyle kuriozalna, że w rzeczywistości uzyskanie opisywanego dodatku generowałoby koszty i absorbowałoby czas niewspółmierny do realnej wartości tego typu wsparcia. Jak wskazano powyżej, udw nie przewiduje po stronie wnioskodawcy takiego obowiązku, sanowanie zaś odmiennego stanowiska prowadziłoby do działania sprzecznego z przytoczonymi powyżej celami ustawy, Konstytucją i art. 6 kpa. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że tak wywodzenie przez organy z brzmienia art. 2 ust. 3c i 3d udw powstania po stronie jedynie potencjalnego na etapie złożenia wniosku beneficjenta dodatku obowiązku wszczęcia postępowania ukierunkowanego na wyodrębnienie lokalu i nadanie mu numeru porządkowego - oprócz wspomnianych nakładów finansowych - powodowałoby także nieuzasadnione, dodatkowe obciążenie organów administracji kolejnymi (realnie zbędnymi) postępowaniami: starosty, odpowiedzialnego za wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali oraz nadającej numery porządkowe - gminy.Wyjaśnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy również wymaga, że zasada "jeden adres – jeden dodatek węglowy" nie posiada charakteru absolutnego (art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw). Może ona zostać przełamana, nawet gdy pod tożsamym adresem, funkcjonuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Trudności interpretacyjne w zakresie odczytywania opisywanej regulacji, powodowane są w rzeczywistości pominięciem przez prawodawcę wyjaśnienia w ustawie, jak należy rozumieć: "brak możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r." oraz pojęcia "odrębny lokal". Mając na uwadze wspomniane już ratio legis wprowadzenia udw, przyjąć należy, że po zaistnieniu obiektywnej niemożliwości nadania gospodarstwu "nowego" adresu do ww. daty - dodatek jest przyznawany w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Dodatek węglowy przysługuje więc w tym przypadku wnioskodawcy pozostającemu w gospodarstwie domowym, niezależnie od tego, czy umiejscowione w jednym budynku gospodarstwa posiadają odrębne adresy. Wyrażenie z art. 2 ust. 3c udw: "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach", należy bowiem jednoznacznie odróżnić od sformułowania: "nie zostały zakończone postępowania mające na celu przyznanie odrębnych adresów wyodrębnionym gospodarstwom domowym". Zdaniem Sądu kasacyjnego nie są to w żadnym razie sformułowania o charakterze równorzędnym, czy synonimicznym – jak sugeruje (błędny) wynik wykładni przyjętej w sprawie przez organ. Powyższe oznacza zaś, że art. 2 ust. 3c udw obejmuje wszelkie sytuacje, w których do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe uzyskanie odrębnego adresu gospodarstwa domowego, a więc tak przypadki, gdy podjęte przez stronę działania nie doprowadziły do ustalenia odrębnego adresu gospodarstwa domowego (do ww. daty), jak również takie, gdy nadanie odrębnego adresu nie było możliwe z przyczyn czysto technicznych (nie zaś prawnych). W konsekwencji brak jest podstaw, aby regulacją z art. 2 ust. 3c udw objęte były wyłącznie stany faktyczne, w których wnioskodawca podjął formalne działania ukierunkowane na przypisanie odrębnego adresu dla prowadzonego przez siebie gospodarstwa domowego. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z 7 marca 2024 r., I OSK 2701/23 w odniesieniu do analogicznie brzmiącego art. 24 ust. 5a ustawy z 15 września 2022 r. oraz w sprawach rozpoznanych 28 października 2024 r.: I OSK 2991/23 i I OSK 2992/23, czy 5 grudnia 2024 r., I OSK 3064/23 w przedmiocie dodatku węglowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że wobec brzmienia art. 2 ust. 3c udw, wymaganie od wnioskodawcy podjęcia formalnych kroków w celu uzyskania odrębnego adresu zamieszkania należy uznać za stawianie wymogów niewynikających wprost z brzmienia ww. przepisu. Pogląd powyższy podziela również Skład orzekający w tej sprawie.Na gruncie analizowanej sprawy zauważyć również należy, że art. 2 ust. 3c udw wszedł do porządku prawnego z 3 listopada 2022 r., a wniosek o przyznanie dodatku węglowego strona złożyła 30 listopada 2022 r. - a więc w dacie uznanej przez SKO za graniczną dla oceny przesłanki możliwości ustalenia odrębnego adresu. Oczekiwanie podjęcia w tym terminie trwałego wydzielenia pomieszczeń zajmowanych przez skarżącą i innych działań faktycznych oraz prawnych, prowadzących do powstania samodzielnego lokalu (co postuluje Kolegium), a następnie wystąpienie na tej podstawie o nadanie odrębnego adresu, było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaganiem realnie niewykonalnym do 30 listopada 2022 r.Wobec zaś stwierdzenia faktu braku jednoznacznego wyartykułowania przez ustawodawcę takiego obowiązku w przepisach udw, powyższy sposób wykładni ww. przesłanki jest całkowicie uprawniony.Skargą kasacyjną zakwestionowano również rozumienie pojęcia "odrębny lokal", o którym mowa w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw. Sąd wojewódzki w wytycznych uzasadnienia wyroku nakazał bowiem organom, by przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony z 30 listopada 2022 r., ustaliły "(...) czy lokal zamieszkiwany przez skarżącą posiada powyżej opisaną cechę samodzielności....", którą Sąd ten określił posługując się definicją z art. 2 uwl. Powyższej oceny organ I instancji miałby dokonać w ramach przeprowadzanego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko WSA jest w tym zakresie nieprawidłowe. Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, że pojęcie "samodzielny lokal"- z uwl nie możne być utożsamiane z użytym przez prawodawcę sformułowaniem: "odrębny lokal". Zasadnym jest przy tym również, podniesione w zarzucie z pkt 3 środka zaskarżenia stwierdzenie, że organ na podstawie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego, nie posiada kompetencji do stwierdzenia samodzielności lokalu w rozumieniu uwl (do czego uprawniony jest wyłącznie wydający zaświadczenie w tym przedmiocie - starosta). Odnotowania w tym miejscu również wymaga, że udw nie definiuje pojęcia "odrębny lokal", ani też – wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie – nie odwołuje w tym zakresie do definicji z uwl. Przyjęcie, że pojęcie "odrębny lokal" użyte w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw ma tożsame znaczenie, jak zdefiniowane w art. 2 ust. 2 uwl pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny", naruszałoby zakaz wykładni synonimicznej, a przede wszystkim prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia prawa strony w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia, sprzecznym przy tym z celem wprowadzenia dodatku węglowego. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu uwl, jest wyłącznie lokal spełniający warunki opisane w tym akcie prawnym. Odkodowanie z kolei znaczenia pojęcia "odrębny lokal", którym posługuje się ustawodawca w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw - w kontekście pojęcia, którym operuje uwl, pomimo braku stosownego, ustawowego odesłania - oznaczałoby niedopuszczalne formułowanie i zastosowanie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek rzutujących na przyznanie dodatku węglowego. Pomimo oczywistego, zbliżonego znaczenia ww. pojęć w języku potocznym, z punktu widzenia zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, nie można zaakceptować rezultatu wykładni prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie. Reasumując, "odrębność lokalu" w rozumieniu przepisów udw należy odczytywać w znaczeniu funkcjonalnym, nie zaś przez pryzmat pojęcia "samodzielności lokalu mieszkalnego" z uwl. W tej zaś sytuacji niezasadnie odmówiono przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że zamieszkiwany przez nią lokal nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu uwl, gdyż nie spełnia on kryterium samodzielności, decydującego o odrębnej własności lokalu. Przesłanka ta powinna być oceniana w znaczeniu jedynie funkcjonalnym. Z notatki służbowej, sporządzonej przez pracownika socjalnego po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z 20 stycznia 2023 r. - który stanowił podstawę dokonania ustaleń faktycznych w postępowaniu przed organami (art. 2 ust. 3d udw) – wynika, że w budynku zamieszkują dwa oddzielne gospodarstwa domowe, bez wątpliwości zajmujące dwie odrębne kondygnacje, ogrzewane w sposób odmienny (piec kaflowy - skarżąca, kocioł na paliwo stałe - jej syn). W tej zaś sytuacji stwierdzić należy, że na mocy art. 2 ust. 3d udw, okoliczność braku uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu (czy podjęcia kroków prawnych w celu jego otrzymania), nie mogła stać u podstaw odmowy prawa do dodatku węglowego.Niezależnie od wadliwego wskazania przez WSA na konieczność uzupełnienia wywiadu środowiskowego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej - w oparciu o art. 2 ust. 3d udw - są w stanie z urzędu ustalić, czy dla danej nieruchomości możliwe jest przypisanie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych (właściwość organu gminy), a więc składanie przez stronę wniosku o nadanie nowego numeru porządkowego dla zajmowanego lokalu oraz podjęcie kroków prawnych ukierunkowanych na uzyskanie jego samodzielności, nie było uzasadnione. Dopuszczalne i wystarczające, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w tym przypadku przedłożenie przez wnioskodawcę, w celach dowodowych, oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe do 30 listopada 2022 r., a następnie ocena tego dokumentu przez organ w drodze wywiadu środowiskowego.W świetle powyżej przedstawionej argumentacji, zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym wadliwość konstrukcyjną zarzutu z pkt 2, który w rzeczywistości ma charakter materialnoprawny, nie zaś procesowy - dotyczy on bowiem nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 3c udw, nie jest zaś - jak wskazuje autor środka zaskarżenia, zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Częściowo zasadny był natomiast zarzut podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej (w zakresie wytycznej WSA, nakazującej ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i dokonanie oceny "odrębności lokalu" w świetle uwl - co nie jest wyartykułowane przez ten Sąd wprost, jednak wynika z przywołanej w uzasadnieniu definicji). Nie mógł on jednak samodzielnie doprowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia wyroku.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i – na podstawie art. 184 ppsa – oddalił skargę kasacyjną.Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa. – oddalił skargę kasacyjną.Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa.