Wyrok - II OSK 2868/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 520/24 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 520/24 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono skargę kasacyjną
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jan Szuma
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 61
kpa
art. 61
akpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
art. 193
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 520/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "WINB") z 16 maja 2024 r., znak: ZOA-I.7721.8.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a." postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: PINB) z 4 kwietnia 2024 r., znak PINB.051.8.2024 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanej świetlicy wiejskiej wraz z garażem dla Ochotniczej Straży Pożarnej na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z., gmina K.W skardze kasacyjnej A.W. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając:1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej "p.b." poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z uwagi na zasadę oficjalności postępowania nadzorczego z art. 53a ust. 1 p.b. wniosek o wszczęcie tego postępowania, może stanowić co najwyżej swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, zgodnie z którą zasada oficjalności postępowania nadzorczego z art. 53a ust. 1 p.b. nie stanowi wystarczającego argumentu dla odmowy wszczęcia postępowania przez organ, lecz przeciwnie, organ ten jest zobowiązany podjąć niezbędne czynności kontrolne w trybie art. 84a p.b. celem weryfikacji istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu lub celem uzyskania argumentów przemawiających za odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej "k.p.a.";2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez niezasadne oddalenie skargi, dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy doszło do działań niezgodnych z prawem budowlanym w związku z budową i sposobem użytkowania świetlicy wiejskiej wraz z garażem dla Ochotniczej Straży Pożarnej na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z., gm. K., podczas gdy kontrole, jakie zostały przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego miały miejsce jeszcze przed datą wpłynięcia do niego wniosku skarżącego z 12 marca 2024 r., a zatem działania te nie miały związku z tymże późniejszym pismem i w konsekwencji nie mogły zmierzać do weryfikacji sformułowanych w nim twierdzeń, ponadto organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu swojego postanowienia nie wskazał w sposób wyczerpujący dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, wobec czego nie jest wiadome, czy organ ten w ogóle oparł swoje rozstrzygnięcie na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, ani też, czy uwzględnił fakty powszechnie znane, jak np. informacje wynikające z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, na które zwracał uwagę skarżący;b) art. 133 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, tj. ograniczenie uzasadnienia prawnego niemalże wyłącznie do wykładni art. 53a ust. 1 p.b. oraz 61 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania w jego treści w odniesieniu do znacznej części zarzutów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w skardze, czy te zarzuty i okoliczności zostały uznane za istotne, bądź przeciwnie i z jakich ewentualnie powodów, nadto poprzez błędne odwoływanie się w treści uzasadnienia do rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego mającego być przedmiotem skargi, wobec czego uzasadnienie nie poddaje się kontroli instancyjnej, a dodatkowo istnieją wątpliwości, czy przedmiotem kontroli instancyjnej nie uczyniono innej sprawy, dotyczącej orzeczenia innego organu, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W skardze kasacyjnej skarżący zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że postępowanie naprawcze z art. 53a ust. 1 p.b. może być wszczęte wyłącznie z urzędu, co wyklucza możliwość wszczęcia go na wniosek strony. Powyższe nie zwalnia jednakże organu od podjęcia działań kontrolnych zmierzających do weryfikacji nieprawidłowości zgłaszanych w otrzymanym wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Podkreślił, że organ nadzoru budowlanego takiej weryfikacji nie dokonał, ponieważ przeprowadzone w sprawie kontrole (2 marca 2023 r. oraz 6 lutego 2024 r.) miały miejsce jeszcze przed złożeniem wniosku (12 marca 2024 r.). Jednocześnie zarzucił, że znaczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi wykładnię art. 53a ust. 1 p.b. przy jednoczesnym rażącym zmarginalizowaniu pozostałych kwestii, które powinny w nim zostać ujęte.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80), podjął uchwałę, w której stwierdził, że:1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu;2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.Z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).NSA w uzasadnieniu powołanej powyżej uchwały wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Jeśli z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania ma być przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, czyli jest wszczynane na wniosek, a jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku, postępowanie jest wszczynane w oparciu o zasadę oficjalności, czyli z urzędu. NSA zauważył, odwołując się do doktryny i orzecznictwa, że ustawy regulujące względnie całościowy obszar regulacji administracyjnoprawnej, mogą zawierać odrębności proceduralne od przepisów procedury administracyjnej. Stosowanie tego rodzaju przepisów proceduralnych odbywa się zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali, rozumianą w taki sposób, że w pierwszej kolejności stosuje się przepisy procesowe szczególne zawarte w ustawie kompleksowej, a dopiero w dalszej kolejności (w zakresie, w jakim nie ma odrębnego uregulowania) stosuje się ogólną regulację proceduralną zawartą w przepisach k.p.a. W niektórych sytuacjach prawo materialnie wyraźnie wskazuje, z czyjej inicjatywy może nastąpić wszczęcie postępowania w określonej sprawie. Zdaniem NSA w składzie powiększonym procesowy przepis art. 61 § 1 k.p.a. powinien więc być interpretowany w bezpośrednim powiązaniu z przepisami materialnoprawnymi normującymi w sposób szczególny inicjatywę uruchomienia postępowania administracyjnego. Jednym z takich przepisów jest art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego postępowania uregulowane w Rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu.Art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie konkretyzuje więc tylko jednego ze sposobów wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć taką interpretację art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego również na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań powołując się na własny interes prawny, to dodanie przez ustawodawcę do tekstu ustawy tych przepisów byłoby nie tylko zbędne, ale wprost prowadziłoby do zanegowania zmiany stanu prawnego. Wystarczająca byłaby dotychczasowa regulacja procesowa z art. 61 § 1 k.p.a. zakładająca wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu.NSA w omawianej uchwale podkreślił także, że użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (na rozbieżności te zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Dodanie do tekstu Prawa budowlanego art. 53a ust. 1 miało ostatecznie rozwiać wątpliwości i przesądzić, że postępowania administracyjne w tych sprawach inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności.Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny, należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Chociaż skierowane do organu nadzoru budowlanego żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu.Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 53a ust. 1 p.b.Jednocześnie należało mieć na względzie, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji poinformował skarżącego o tym, że postępowanie w materii objętej wnioskiem (żądaniem) może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, nie znajdując podstaw do uruchomienia takiego postępowania. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w sprawie obiektu budowlanego – świetlicy wiejskiej wraz z garażem dla Ochotniczej Straży Pożarnej, mieszczącej się na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z., gmina K. były już prowadzone czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 p.b. Czynności te przeprowadzone zostały 2 marca 2023 r. oraz 6 lutego 2024 r. Mając na uwadze wniosku z 12 marca 2024 r. oraz zakres i wynik przeprowadzonych kontroli, organ – w zaskarżonym postanowieniu – poinformował skarżącego, że nie stwierdził okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do prowadzenia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego oraz podjęcia innych środków przewidzianych w art. 81 p.b.Wobec powyższego należy uznać, że choć zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w ww. uchwale, art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy do wydania postanowienia odmownego w sprawach, w których postępowanie wszczyna się z urzędu, to wydanie takiego postanowienia nie stanowi uchybienia procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołuje ono bowiem pożądany skutek procesowy w postaci braku wszczęcia i prowadzenia postępowania, odpowiadający w istocie celowi preferowanego pisma informacyjnego.Odnośnie zaś argumentacji, że organ nie wskazał w sposób wyczerpujący dowodów, na których się oparł, nie wiadomo zatem, czy jego stanowisko wydane zostało na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wskazać należy na formalny, nie zaś merytoryczny charakter skierowanej do skarżącego informacji.W powołanej powyżej uchwale, wyjaśniono bowiem, że formalny a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.Powyższe stanowisko wyrażone zostało w odniesieniu do postanowień wydawanych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jednakże nie ulega wątpliwości, że podobnie ocenić należy charakter pisma informacyjnego kierowanego do wnioskodawcy w sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na zasadzie oficjalności (z urzędu). Nie było zatem podstaw aby poddać merytorycznej ocenie zasadność podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Powinnością organu była natomiast weryfikacja zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia postępowania, co też w niniejszej sprawie uczyniono w oparciu o zakres wniosku i przeprowadzone już uprzednio kontrole.Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18; z 14 października 2025 r., II OSK 1005/23; z 18 listopada 2025 r., III OSK 2775/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony. Brak odniesienia się do części argumentacji przedstawionej w skardze, pozostaje natomiast bez wpływu na wynik postępowania. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola postanowienia WINB ograniczała się bowiem do formalnej kwestii braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony. Wobec powyższego ocena naruszenia art. 3 pkt 20 p.b., czy też § 271 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i nie mogła być przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji.Ponadto Sąd nie podziela obaw skarżącego odnośnie tego, czy przedmiotem kontroli nie uczyniono innego orzeczenia niż zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie z 16 maja 2024 r., znak: ZOA-I.7721.8.2024, wydane przez ww. organ nadzoru budowlanego, na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje omyłkowe (dwukrotne) wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na Samorządowe Kolegium Odwoławcze.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.. orzekł jak w sentencji.