Wyrok - I OSK 517/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1198/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w WarsOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1198/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wars
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Podstawa prawna
art. 172
kc
art. 243
kc
art. 158
kpa
art. 156
kpa
art. 105
kpa
art. 6
kpa
art. 145
akpa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1198/22 oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 marca 2022 r. nr KOC/7626/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", w związku z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, spełniająca standardy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z niej zasad ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasady proporcjonalności, zasady niedziałania prawa wstecz, stanowiącej podstawową zasadę poprawnej legislacji, zasady praworządności, zasady równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, zasady zakazu dyskryminacji z jakichkolwiek przyczyn, a także zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz dziedziczenia – powinna prowadzić do wniosku o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej lub niestwierdzajacej wydania decyzji z naruszeniem prawa.Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i wskazano, że ustawa nowelizująca nie tylko nie wykonuje tego wyroku, ale wykracza poza jego zakres, wypaczając tym samym sens tego wyroku w sposób naruszający Konstytucję RP, w szczególności art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2.Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie odniesiono się do kwestii konstytucyjności dokonywania po wielu latach w postępowaniu nadzorczym oceny legalności decyzji administracyjnych bez jednoczesnego stwierdzania ich nieważności, to jest stwierdzania wydania danego orzeczenia z naruszeniem prawa.Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, ustawodawca ustanawiając cezurę czasową przypadającą na dzień 16 września 2021 r., bez jakiegokolwiek uzasadnienia zróżnicował sytuację prawną stron takich samych postępowań, uzależniając ją od czasu rozpatrywania sprawy, poziomu skomplikowania, konieczności składania środków zaskarżenia (to jest, czy rozstrzygnięcie było prawidłowe, czy nie). Oznacza to, że sytuacja prawna stron postępowań nadzorczych, które nie zakończyły się do 16 września 2021 r., nie była zależna od nich, lecz od organów administracji publicznej. Przyjęcie takiego kryterium zróżnicowania jednostek i odstępstwa od zasady równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, stanowi naruszenie art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.Następnie, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że umorzenie z mocy prawa postępowań w toku na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej godzi bezpośrednio w wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku. W jej ocenie, naruszono również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę przyzwoitej legislacji przez uchwalenie kwestionowanego przepisu wbrew zasadzie niedziałania prawa wstecz, bez jakiegokolwiek uzasadnienia.Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, nie mając wpływu na szybkość procedowania toczącego się postępowania, strona która wszczęła postępowanie nadzorcze w stanie prawnym w którym nie istniał żaden termin końcowy dla stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych, została zaskoczona zakończeniem postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia, co godzi w zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa oraz zasady wynikającej z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należy interpretować w ten sposób, że postępowanie nadzorcze wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji podlega umorzeniu w zakresie dotyczącym stwierdzenia jej nieważności, ale toczy się dalej w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Taka prokonstytucyjna wykładnia korespondowałaby z poddanym takiej samej interpretacji przepisem art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", który wyklucza wszczynanie postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starszych niż 30 lat, ale nie wynika z niego brak możliwości prowadzenia postępowań dotyczących stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa. Umożliwi to osobom, które poniosły szkodę w związku z wydaniem w przeszłości decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, uzyskanie prejudykatu niezbędnego do dochodzenia od Skarbu Państwa roszczeń odszkodowawczych.Jak stwierdziła wnosząca skargę kasacyjną, sąd administracyjny może też samodzielnie dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej lub odmówić jego zastosowania, ponieważ obecnie Trybunał Konstytucyjny nie zapewnia skutecznej ani szybkiej drogi kontroli konstytucyjnej, a niezgodność kwestionowanego przepisu z Konstytucją RP jest oczywista i widoczna bez dokonywania nawet głębszej analizy, jak w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2003 r. sygn. akt SK 12/03.Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła też uwagę, że Sąd I instancji powinien zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (sprawa o sygn. akt K 2/22).Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, należało przypomnieć stan sprawy. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku A.A. z 2 grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Terenami z 7 lutego 1953 r. o odmowie przyznania B.B., C.C. z C., D.D. z D., E. i F. G., H.H. oraz J.J. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [1]/ul. [2], objętej księgą hipoteczną hip. nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, decyzją z 15 marca 2022 r. stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Jako podstawę orzekania organ wskazał art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że na orzeczeniu z 7 lutego 1953 r. znajduje się informacja o jego wysłaniu, jak również informacja datowana na dzień 25 lutego 1953 r., że odwołanie nie wpłynęło, ponadto w aktach nie ma dokumentu potwierdzającego doręczenie lub ogłoszenie orzeczenia z 1953 r. W aktach sprawy znajduje się natomiast dokument, z którego wynika, że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wystąpiło 23 marca 1963 r. do Sądu Powiatowego dla Warszawy-[...] z wnioskiem o przeniesienie prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą hip. [...] na rzecz Skarbu Państwa, w miejsce dotychczasowych właścicieli. Sąd Powiatowy m.st. Warszawy postanowieniem z 29 marca 1963 r. orzekł zgodnie z wnioskiem. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie należało zatem przyjąć że orzeczenie z 7 lutego 1953 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało określone skutki prawne. Organ uznał zatem, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 7 lutego 1953 r. został złożony 2 grudnia 2019 r., to od daty doręczenia orzeczenia w powyższym rozumieniu do daty wszczęcia postępowania nadzwyczajnego upłynęło ponad trzydzieści lat, co w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skutkowało umorzeniem postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.Opisanym na wstępnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.Sąd I instancji zwrócił uwagę, że istota uregulowań ustawy nowelizującej, wskazująca na konieczność doręczenia, musiała uwzględniać iż w większości wypadków od daty wydania decyzji upływał bardzo długi okres, co musiało skutkować brakami w dokumentacji. Dlatego też przepisy ustawy nowelizującej należy wykładać w ten sposób, że celem tej regulacji było wygaszenie postępowań, które nie zakończyły się do dnia wejścia w życie tej ustawy, zarówno tych toczących się jak i przyszłych.W opinii Sądu I instancji, nie jest słuszna koncepcja rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja zawierała kwalifikowane wady prawne.Sąd I instancji wskazał, odnosząc się do zarzutów dotyczących niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do Państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu, przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.Stanowisko Sądu I instancji należało podzielić, a zatem skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.Nie można było uznać stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną za słuszne, wedle którego prawidłowa wykładnia prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej dokonana z uwzględnieniem art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, powinna prowadzić do wniosku o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości ustaleń faktycznych, w szczególności okoliczności dotyczących wejścia do obrotu prawego orzeczenia z 7 lutego 1953 r. i daty wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji, upływu ponad trzydziestu lat od daty doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia do daty wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Nie zakwestionowano też, że do daty wejścia w życie zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone.Wnosząca skargę kasacyjną podkreśla, że choć art. 158 § 3 K.p.a. wyklucza wszczynanie postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starszych niż 30 lat, to nie wynika z niego brak możliwości prowadzenia postępowań dotyczących stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa. Umożliwiłoby to osobom, które poniosły szkodę w związku z wydaniem w przeszłości decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, uzyskanie prejudykatu niezbędnego do dochodzenia od Skarbu Państwa roszczeń odszkodowawczych.Stanowisko skarżącej kasacyjnie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Jakkolwiek możliwość wydania orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia (decyzji) z naruszeniem prawa przewiduje art. 158 § 2 K.p.a., to jednak następuje to w ramach postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., czyli zaistnienia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie prawnym niedopuszczalne jest swoiste "wydrążenie" ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (tak np. NSA w wyrokach z: 4 marca 2026 r. sygn. akt I OSK 784/23, 25 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 932/24, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, należy uznać, że brak prawnej możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że nie jest możliwe wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa.Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 83/23, nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2021 r., nie spowodowała zmiany treści art. 158 § 2 K.p.a. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek, przy spełnieniu których byłoby prawnie dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawaPrzepis zawarty w art. 158 § 3 K.p.a. nie stanowi uzupełnienia dla regulacji zawartej w art. 158 § 2 K.p.a., ponieważ odnosi się tylko do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu. Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, nie wprowadziła więc zmian w stanie prawnym dotyczącym możliwości stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.Ponadto, z treści art. 158 § 2 K.p.a. wprost wynika, że odsyła on do decyzji wydawanej w trybie art. 156 K.p.a., czyli decyzji wydanej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc decyzji, która spełnia jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 K.p.a., czyli przesłanek, które pozwalałyby na uznanie jej za nieważną gdyby nie zachodziła jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 K.p.a. Z tych przyczyn nie było i nie jest możliwe uczynienie z przepisu art. 158 § 2 K.p.a. samodzielnej podstawy roszczenia. Regulacja zawarta w tym przepisie może być stosowana tylko wówczas, gdy zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, w ramach którego ustalono, że zachodzi jedna z przesłanek nieważności określona w art. 156 § 1 K.p.a., a równocześnie spełniona została przesłanka z art. 156 § 2 K.p.a. Nie można więc twierdzić, że po 16 września 2021 r. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także nowy tryb postępowania nadzwyczajnego, to jest o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.Z treści skargi kasacyjnej wynika również pogląd o niezgodności z Konstytucją RP umorzenia z mocy prawa postępowań w toku na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji był uprawniony i powinien był dokonać oceny art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez ustalenie jego niekonstytucyjności, dokonać jego prokonstytucyjnej wykładni lub pominąć przy wydawaniu wyroku – uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08).Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego; ma obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133, https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-03-19).W sprawie nie jest kwestionowane, że w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z 15 marca 2022 r. obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.Celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, co słusznie wyjaśnił Sąd I instancji. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23).Wskazać też warto, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego, czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 Kodeksu cywilnego), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Przyjmuje się, że wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-02-05). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.Wskazać jeszcze należy, że normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki SN z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06). Żaden z ww. przypadków nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.Wobec powyższego, nie można zaakceptować stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności był uprawniony do bezpośredniego stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP i niezastosowania tego przepisu. Odwołując się do uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, wydanej na tle zasad ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, należy dodatkowo wskazać, że nie można, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.Końcowo, należy wskazać, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a K.p.a.Biorąc zatem pod uwagę wyżej przedstawioną argumentację, nie można przyjąć, by uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.., orzekł jak sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.