sygn. II OSK 2379/23 19 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2379/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026

Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 182/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady MiastUchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 182/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miast
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne samorząd terytorialny uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 19 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Jan Szuma
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 182/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 25 czerwca 2007 r. nr XII/216/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej co do § 15 ust. 6 i 13 oraz w odniesieniu do terenów w części graficznej oznaczonych symbolami: "MW,U", "US,U,KS1" i "US,U,KS2", a w pozostałym zakresie oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 182/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego (zwanego dalej: "Wojewodą"), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Katowice (zwanej dalej: "Radą") z dnia 25 czerwca 2007 r., nr XII/216/07, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice w obszarze dzielnicy Kostuchna w rejonie ulic: Hierowskiego, Zabłockiego i Krupińskiego w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2007 r. Nr 127, poz. 2502, dalej także: "plan").Powyższa uchwała zakwestionowana została przez Wojewodę w skardze, który zarzucił naruszenie:1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez nieustalenie obligatoryjnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MW,U), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U, MN,U1 i MN,U2), terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną (U,KS,ZU), terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami (US,U,KS1 i US,U,KS2) oraz terenu obsługi komunikacji i usług o symbolu KS,U;2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: "r.MI") przez nieustalenie:a. maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych niebędących budynkami,b. wysokości zabudowy dla terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami (US,U,KS1 i US,U,KS2),c. wysokości zabudowy w metrach, a jedynie w liczbie kondygnacji dla terenów zorganizowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej (M1, M2 i M3), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U, MN,U1 i MN,U2), terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną (U,KS,ZU),d. maksymalnej wysokości zabudowy dla terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MW,U);3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.MI:a. przez brak określenia linii zabudowy na terenie indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U),b. niejednoznaczne określenie linii zabudowy w § 29 ust. 5 pkt 2 planu dla terenu obsługi komunikacji i usług handlu (KS,U) i terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MW,U) przez brak wrysowania na rysunku planu linii zabudowy po zlikwidowaniu linii energetycznej, co uniemożliwia powiązanie tekstu i rysunku planu, a tym samym narusza ponadto art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p. i § 8 pkt 2 r.MI;4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.MI przez brak określenia wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, a wyłącznie wskazanie parametrów i wskaźników dla rozbudowy i przebudowy obiektu;5. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 r.MI przez nieustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w tym między innymi szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla działki budowlanej zamiast dla działki ewidencyjnej;6. art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. przez wprowadzenie do miejscowego planu ustaleń niezgodnych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice, przyjętego przez Radę Miasta Katowic uchwałą z dnia 25 sierpnia 1997 r., nr XLV/420/97 z późn. zm.W motywach skargi Wojewoda wskazał na art. 15 ust. 2 u.p.z.p., który wymienia elementy obowiązkowe planu miejscowego. Wyjaśnił, że dopuszcza się odstępstwo od tej zasady. Plan powinien jednak zawierać wszystkie te elementy, które są niezbędne ze względu na charakterystykę danego obszaru.Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.MI Wojewoda wskazał, że plan miejscowy powinien określać wysokość między innymi obiektów budowlanych niebędących budynkami. Zaskarżony akt nie reguluje tej kwestii odnośnie konstrukcji wsporczych linii energetycznych, jak również obiektów małej architektury. W opinii Wojewody, określenie wysokości budynków w planie miejscowym również dalekie jest od precyzji. Dla terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami (US,U,KS1 i US,U,KS2) w § 15 ust. 13 pkt 6 lit. b i c planu zawarto stwierdzenie, że wysokość jest ustalana indywidualnie z uwzględnieniem wymagań technicznych. Podobnie odniesiono się do gabarytów i spadku połaci dachowych budynków. W planie nie odniesiono się ponadto do warunków realizacji na tym obszarze innych budynków. W przepisach dotyczących terenów zorganizowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej (M1, M2 i M3), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U, MN,U1 i MN,U2), terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną (U,KS,ZU) wysokość budynków wyznaczana jest ilością kondygnacji, podczas gdy § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej: "r.w.t.") posługuje się metodą metryczną. Wojewoda dostrzegł również, że dla wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MW,U) wyznaczono w § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c planu wysokość minimalną budynku wynoszącą 25 m, natomiast nie wyznaczono wysokości maksymalnej. Według organu, możliwość realizacji tak wysokich budynków pozostaje w sprzeczności z podmiejskim charakterem terenów, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.Motywując trzeci zarzut Wojewoda podniósł, że w myśl § 7 pkt 8 r.MI linie zabudowy powinny być wrysowane na rysunku planu miejscowego. Ponadto zaznaczono, że część tekstowa musi być powiązana z częścią graficzną. Tymczasem nie wyrysowano wspomnianej linii dla terenu indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U). Natomiast w odniesieniu do terenu obsługi komunikacji i usług handlu (KS,U) i terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MW,U) oprócz wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy dopuszczono możliwość wyznaczenia innego jej przebiegu "po skablowaniu linii średniego napięcia". Jednak nie została ona odwzorowana na części graficznej planu, a ponadto treść § 29 ust. 5 pkt 2 planu rodzi wątpliwości co do tego, od jakiego punktu należy odmierzać wskazaną w tym przepisie odległość.Wojewoda wywodził dalej, że w § 15 ust. 8 planu dla terenu MN2 sprecyzowano jedynie wskaźniki i parametry rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów, podczas gdy nie wykluczono w tym obszarze lokowania nowej zabudowy.Gdy chodzi o naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 r.MI, to Wojewoda podniósł, że § 35 planu nie jest pełny i nie pozwala na przeprowadzenie podziału lub scalenia działek na wniosek. Jedynym przepisem, który wprost odnosi się do tej materii jest § 35 ust. 4 pkt 1 planu, który nakazuje, aby w miarę możliwości podziału terenu dokonywać prostopadle do ulicy lub równolegle do działek sąsiednich. Pozostałe natomiast punkty ustępu 4 dotyczą działek budowlanych, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Dodano również, że ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się pojęciem "działki gruntu". W konsekwencji naruszono art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.Organ nadzoru wskazał wreszcie na niezgodność planu z obowiązującym w czasie jego uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie ustalono w studium standard udziału przestrzeni niezabudowanej na działkach usytuowanych w strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCh) w wysokości min. 75%. Tymczasem współczynnik ten został zachowany wyłącznie dla terenu oznaczonego symbolem Z1 i Z2. Brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MW,U), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U, MN,U1 i MN,U2), terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną (U,KS,ZU), terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami (US,U,KS1 i US,U,KS2) oraz terenu obsługi komunikacji i usług (KS,U) wyklucza porównanie, czy zostały spełnione standardy wskazane w studium narzucające ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów mieszkaniowych w przedziale od 0,5 do 1,5, a dla usług od 0,4 do 1,1. Zdaniem Wojewody niezgodne ze studium są ustalenia, które określają maksymalną powierzchnię zabudowy, czyli wyłącznie powierzchnię wyznaczoną przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię działki budowlanej bez wliczania powierzchni pod innymi obiektami budowlanymi niebędącymi budynkami, co dotyczy § 15 ust. 4 pkt 4, ust. 5 pkt 4, ust. 6 pkt 4 lit. a, ust. 7 pkt 2 lit. b, ust. 8 pkt 2 lit. a, ust. 9 pkt 4 lit. b, ust. 10 pkt 3 lit. b, ust. 11 pkt 3 lit. b, ust. 12 pkt 3 lit. a, ust. 13 pkt 6 lit. a uchwały.W odpowiedzi na skargę z dnia 3 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Katowice (zwany dalej: "Prezydentem") przyznał, że część z podnoszonych w skardze zarzutów, w tym dotyczących braku ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów zagospodarowania i zabudowy niektórych terenów (m.in. maksymalnej wysokości i intensywności zabudowy), może zasługiwać na uwzględnienie. Jego wątpliwości budzi natomiast sama treść skargi i żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały. Podniósł, że plan obejmuje 17 ha i stanowi podstawę dla wydawania pozwoleń na budowę w rozwijającej się dzielnicy, gdzie dla większości terenów ustalenia przewidziane w tym akcie zostały zrealizowane. Uchwała została podjęta wiele lat temu, gdy obowiązywały inne standardy i metody formułowania ustaleń planów miejscowych. Skutkuje to też tym, że zarzuty skargi wymagają wielowątkowej analizy materiałów archiwalnych (obowiązującego w tamtym czasie studium). Aktualna zasada niesprzeczności ustaleń planu ze studium wynika ze zmiany przepisów prawa, której źródłem jest orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie zastosowania zasady zgodności projektu planu ze studium. W opinii Prezydenta zarzut w tej materii powinien być rozpatrywany z uwzględnieniem tych okoliczności. Organ planistyczny zaznaczył jednocześnie, że zaskarżona uchwała została podjęta po stwierdzeniu zgodności jej projektu z ustaleniami studium przez Radę.Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 28 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej z art. 28 u.p.z.p., następnie przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów Wojewody.Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie okazał się zasadny zarzut dotyczący niezgodności zaskarżonego planu ze studium. Sąd nadmienił, że obowiązująca uchwała z dnia 25 sierpnia 1997 r., nr XLV/420/97 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice ulegała zmianom. Do czasu przyjęcia zaskarżonego planu była znowelizowana: uchwałami z dnia 25 marca 2002 r., nr XLVII/604/02, 25 lipca 2005 r., nr XLIII/927/05, 31 lipca 2006 r., nr LXIII/1483/06, oraz z dnia 25 czerwca 2007 r., nr XII/221/07 . Uchwałą z dnia 31 lipca 2006 r., na mocy § 1 ust. 2 pkt 3 tej uchwały, dokonano zmiany studium dla terenu w rejonie ulicy: Hierowskiego (teren 3), polegającej na zmianie kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu likwidacji projektowanej drogi głównej i włączenia całego terenu do strefy zainwestowania miejskiego o średniej i niskiej intensywności. Dokonano zmniejszenia obszaru ESOCh o znaczeniu lokalnym, to jest wyłączono z niego teren obecnie zaskarżonego planu. Zmianę tę zobrazowano na załączniku graficznym. Sąd zaznaczył, że w tej sytuacji standardy intensywności zabudowy, jak również standard udziału przestrzeni niezabudowanej wyznaczony w studium dla obszaru ESOCh, nie znajduje zastosowania do terenów objętych planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził więc, że nie zachodzi wskazywana przez Wojewodę niezgodność kontrolowanego aktu prawa miejscowego ze studium.Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skierowanych przez Wojewodę przeciwko planowi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obowiązkowe elementy planu miejscowego, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady w uzasadnionych przypadkach. Uwzględnienie w planie miejscowym danych elementów jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie owej potrzeby należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy.Sąd wywodził, że wśród obowiązkowych elementów planu miejscowego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu) wymienia się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że dopiero nowelizacją z 2010 r. nadano temu przepisowi obecnie obowiązującą treść, który jako element obowiązkowy planu miejscowego wymienia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nawiązuje § 4 pkt 6 r.MI (który w okresie obowiązywania nie uległ nowelizacji), zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.Zdaniem Sądu rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać, że determinują one treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. Ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie objętym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania pozwoleń na budowę. Brak określenia któregokolwiek z elementów określonych w wymienionym przepisie wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego, a nawet może prowadzić do niewykonalności uchwalonego planu miejscowego.Odnosząc się do zarzutu braku wyznaczenia dla poszczególnych funkcji terenu wskaźnika intensywności zabudowy Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że definicja tego wskaźnika zawarta w § 3 pkt 14 planu wskazuje, że jest to stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki budowlanej. Wyjaśniono również pojęcie powierzchni zabudowy przyjmując, że jest to powierzchnia wyznaczona przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię działki budowlanej (§ 3 pkt 11 planu). Zdaniem Sądu analiza postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosku, że organ uchwałodawczy w odniesieniu do poszczególnych użytków określa wskaźnik "dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej". Sąd stwierdził, że w rzeczywistości "jest to współczynnik intensywności zabudowy". Tytułem przykładu Sąd przywołał należy przywołać § 15 ust. 5 pkt 4 planu, który stanowi, że dla terenu oznaczonego symbolem MW ustala się powierzchnię zabudowy – nie więcej niż 30% powierzchni działki budowlanej. W konsekwencji zdaniem Sądu zarzut braku wskaźnika intensywności zabudowy uznać za nietrafny.Gdy chodzi o zarzut braku wyznaczenia maksymalnej wysokości zabudowy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powszechną praktyką przy wyznaczaniu w studium lub planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy jest używanie jednostek miary oraz ewentualnie dodatkowo liczby kondygnacji. Określenie wysokości budynków poprzez wskazanie wyłącznie liczby kondygnacji nie musi automatycznie przesądzać o nieważności aktu prawa miejscowego. Sąd zaznaczył, że tak ustalono wysokość zabudowy na terenach zabudowy mieszkaniowej wielo- i jednorodzinnej (M1, M2, M3 – § 15 ust. 4 pkt 3 lit. a i b planu), indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2 - § 15 ust. 7 pkt 2 lit. c i ust. 8 pkt 2 lit. a planu), indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U, MN,U1, MN,U2 – § 15 ust. 9 pkt 4 lit. b, ust. 10 pkt 3 lit. b, ust. 11 pkt 3 lit. b planu), zabudowy usługowej z towarzyszącymi parkingami i zielenią urządzoną (U,KS,ZU – § 15 ust. 12 pkt 3 lit. b planu). Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że o ile w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych w sposób jednolity określono ich wysokość poprzez podanie liczby kondygnacji, to w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej parametr ten jest określany różnie, to jest poprzez wskazanie liczby kondygnacji (M1, M2, M3, MN2), a także przez dodatkowe zakreślenie wysokości maksymalnej (MW i KS,U), bądź poprzestaniu na wyznaczeniu wysokości minimalnej (MW,U). Dla obiektów sportowych nie wyznaczono jakichkolwiek granic wysokości zabudowy (US,U,KS1 i US,UKS2). § 11 ust. 1 pkt 1 planu nakazuje dostosowanie parametrów nowych budynków do parametrów budynków sąsiednich m.in. w zakresie wysokości gzymsów. Analiza tych uregulowań pozwala na stwierdzenie, że są one nieprecyzyjne i niejednorodne, a w następstwie tego nie pozwalają na zapewnienie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem miejscowym.Sąd pierwszej instancji doszedł też do przekonania, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez samo ustalenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy ze względu na otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, co prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków. Sąd dodał wreszcie, że faktyczna wysokość budynku warunkowana jest jeszcze formą i wysokością dachu, co dodatkowo różnicuje omawiany parametr budynku o tej samej liczby kondygnacji.Sąd doszedł w rezultacie do przekonania, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przemawia za stwierdzeniem nieważności tych uregulowań zaskarżonego planu, które w opisany sposób określają wysokość budynku.Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że plan odniesiono także do wysokości innych obiektów niebędących budynkami. W § 15 ust. 6 pkt 4 lit. f planu przyjęto, że anteny przekaźnikowe telefonii komórkowej należy montować w centralnej części budynku, a ich wysokość nie może przekraczać 25% wysokości budynku. Ponadto w § 27 ust. 5 planu zakazano lokalizacji wolnostojących masztów i wież przekaźnikowych telefonii komórkowej. Z kolei w § 15 ust. 18 pkt 2 planu zakazano lokalizacji wolnostojących wielkogabarytowych nośników reklamowych, a więc obiektów o wysokości powyżej 5 m (§ 3 pkt 21 planu). Zdaniem Sądu prowadzi to do wniosku, że chybionym był zarzut nieustalenia wysokości obiektów innych niż budynki. Dodać należy, że kwestia wysokości konstrukcji wsporczych dla linii elektroenergetycznych jest warunkowana przez normy, które gwarantują bezpieczeństwo oraz trwałość ich użytkowania.Przechodząc dalej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wedle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, a także linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wprowadzenie w planie miejscowym linii zabudowy jest obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego tej kwestii w kontekście obszaru MN,U, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jest to teren położony z dala od istniejących lub projektowanych ciągów komunikacyjnych. Tymczasem linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby brak linii zabudowy w takim przypadku stanowił o naruszeniu prawa.Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się natomiast do stanowiska Wojewody, gdy chodzi o regulacje dotyczące alternatywnej linii zabudowy wzdłuż ul. Hierowskiego, o której mowa w § 29 ust. 5 pkt 2 planu. Sąd zaznaczył, że linia zabudowy powinna być odwzorowana na rysunku planu. Nie uczyniono tego w omawianym zakresie, a do tego Rada nie określiła jednoznacznych wskazań dla wytyczenia przebiegu linii zabudowy w sytuacji zlikwidowania linii elektroenergetycznej. Miałaby ona przebiegać 8 m od ulicy Hierowskiego, gdy tymczasem żaden przepis nie definiuje pojęcia "ulicy". To rodzi wątpliwości co do punktu, od którego należy odmierzać wskazane 8 m. Sąd pierwszej instancji podsumował, że § 29 ust. 5 pkt 2 planu nie pozwala na wyznaczenie alternatywnej linii zabudowy, a tym samym narusza art. 1 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 15 ust. 8 planu Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że obszar MN2 (wedle rysunku planu) w chwili przyjęcia planu miejscowego był zagospodarowany w takim zakresie, który uniemożliwiał realizację nowej zabudowy i to prawdopodobnie zdeterminowało przyjętą regulację planu. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie można wykluczyć sytuacji, w której po rozbiórce dotychczasowej zabudowy zajdzie potrzeba wydania pozwolenia na budowę dla nowego budynku (plan nie przewiduje w tym obszarze zakazu lokowania nowej zabudowy). Wówczas § 15 ust. 8 pkt 2 planu przekreślałby taką możliwość. Sąd stwierdził, że z tego powodu i ten przepis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.Odnosząc się do kwestii zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zagadnienie to jest uregulowane w art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczył, że brak uszczegółowienia tych zasad w planie miejscowym powoduje, że staje się niemożliwe przeprowadzenie procedury w tym zakresie. W zaskarżonej uchwale problematyka scalania i podziału nieruchomości uregulowana została w § 35 ust. 2-4. Sąd zaznaczył, że nie określono jednak szerokości frontu wydzielonej działki. Naruszono więc w istotnym stopniu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 r.MI. Ten ostatni przepis stanowi, iż ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Brak natomiast któregokolwiek z elementów zaliczanych do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości niweczy możliwość przeprowadzenia scalenia i podziału działek objętych planem wedle zasad określonych w art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zdecydowana większość zarzutów skargi okazała się zasadna. Zaskarżone przepisy planu naruszają art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w sposób istotny. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie może jednak poprzestać na usunięciu zakwestionowanych przepisów planu miejscowego z obrotu prawnego. Na skutek takiego zabiegu regulacja prawa miejscowego stałaby się niekompletna. Dlatego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 sierpnia 2023 r. złożyło Miasto Katowice (zwane dalej: "Miastem"), zarzucając naruszenie:1. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.MI poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada w zaskarżonej uchwale: a) nie ustalając maksymalnej wysokości dla terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami naruszyła wymienione przepisy, podczas gdy w dacie uchwalania planu nie było wymogu uchwalania maksymalnej wysokości zabudowy dla nieokreślonego pod względem rodzaju i pełnionej funkcji obiektu sportowego, a bardziej restrykcyjne stanowisko w zakresie wykładni wymienionych przepisów ukształtowało się dopiero na kanwie orzecznictwa sądów administracyjnych wydanego po uchwaleniu zaskarżonej uchwały; b) ustalenie wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych M1, M2, M3, MN1, MN2, MN.U, MN.U1, MN.U2, U,KS.ZU poprzez wskazanie liczby kondygnacji zamiast w metrach nie stanowiło wystarczającego sprecyzowania faktycznego pionowego wymiaru zabudowy ze względu na otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", a tym samym nie wskazywało maksymalnej wysokości zabudowy, podczas gdy jak wynika z przytoczonego w zaskarżonym wyroku orzecznictwa sądów administracyjnych, nie zawsze musi to przesądzać o nieważności aktu prawa miejscowego. Miasto dodało, że pojęcie kondygnacji posiada swoją legalną definicję w porządku prawnym i nie jest pojęciem otwartym;2. art. 1 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.MI poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada w zaskarżonej uchwale nie określiła jednoznacznie wskazań dla wytyczenia przebiegu linii zabudowy w § 29 ust. 5 pkt 2 dla obszarów oznaczonych w planie symbolami KS.U i MW.U. po zlikwidowaniu (skablowaniu) linii energetycznej, gdyż wskazano że miałaby ona przebiegać 8 metrów od ulicy Hierowskiego, a brak jest legalnej definicji pojęcia ulicy. Miasto podniosło, że § 29 ust. 5 pkt 2 planu odwołuje się do ulicy Hierowskiego stanowiącej zachodnią granicę terenu objętego planem, a zatem w istocie linia zabudowy przebiega bez uskoków w odległości 8 metrów od zachodniej granicy planu jednoznacznie wskazanej na jego rysunku;3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.MI poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada nie określając wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy (wyłącznie ustalając wskaźniki i parametry dla rozbudowy i przebudowy obiektów) na obszarze MN2 naruszyła wymienione przepisy, gdyż na tym obszarze budynek mógł potencjalnie zostać rozebrany i w to miejsce wzniesiony nowy, a w takim kontekście uchwała byłaby niekompletna. Miasto zaznaczyło, że obszar MN2 ma niewielkie rozmiary i był oraz nadal jest zabudowany budynkiem, którego gabaryty uniemożliwiają sytuowanie na tym obszarze nowej zabudowy. Możliwa jest jedynie rozbudowa i przebudowa wymienionego budynku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie było więc potrzeby regulacji wskaźników i parametrów nowej zabudowy;4. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 r.MI poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada w zaskarżonej uchwale w sposób wadliwy ustaliła zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości z powodu nieustalenia szerokości frontu wydzielonej działki, podczas gdy w zaskarżonej uchwale ustalono, że dla obszaru planu nie ustala się obowiązku scalania i podziału gruntów na podstawie przepisów szczególnych oraz że przy podziale nieruchomości położonych przy projektowanych ulicach ustala się zasadę podziału terenu prostopadle do ulicy lub równolegle do działek sąsiednich, oraz że kąt nachylenia działek ma być zbliżony do 90 stopni, co dotyczy działek ewidencyjnych, a także zakazano wydzielenia działek budowlanych o kącie położenia mniejszym niż 30 stopni w stosunku do pasa drogowego i zakazano też wydzielania działek mniejszych niż 160 m2. Dopuszczalne szerokości frontów działek i minimalne powierzchnie działek ustalono w § 15 planu. Nie sposób też w tym zakresie pominąć fakt, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały uprawnione do tego organy administracji publicznej wydały kilkaset ostatecznych decyzji dotyczących działek na obszarze tego planu nie notując przy tym problemów interpretacyjnych w zakresie stosowania jego przepisów;5. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości uzasadniały co najwyżej uchylenie zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c. Stwierdzenie nieważności któregokolwiek z przepisów uchwały, które zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny, tak samoistnie jak i łącznie nie może powodować konieczności uchylenia całej uchwały, szczególnie w sytuacji obowiązywania tego aktu prawa miejscowego od kilkunastu lat i zrealizowania na jego obszarze zabudowy w około 80%. Miasto podkreśliło, że zaskarżony plan co do układu drogowego ustalonego na obszarze jej obowiązywania został niemal w całości wykonany i nie ma żadnych podstaw ku temu, żeby postanowienia te ponosiły konsekwencje nieważnościowe w ślad za stwierdzonymi przez Sąd naruszeniami innych regulacji zawartych w uchwale. Uchylenie w całości tak dalece zaawansowanego w realizacji planu może spowodować i spowoduje szkodliwe skutki społeczne i finansowe, oraz daleko idące konsekwencje prawne dla właścicieli nieruchomości na obszarze objętym tym planem, które obecnie trudno nawet skonkretyzować i oszacować;6. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie sporządzenia uzasadnienia orzeczenia w kwestii dotyczącej stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały w sposób dalece lakoniczny (sprowadzający się jedynie do wskazania, że wyeliminowanie wadliwych postanowień uchwały sprawiałoby, że regulacja prawa miejscowego byłaby niekompletna).Wskazując na powyższe Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku z wyłączeniem części dotyczącej § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c planu (ustalającego dla terenu oznaczonego w planie symbolem MW, U wysokość zabudowy powyżej 25 m, co było przedmiotem protestów mieszkańców miasta Katowice) oraz oddalenie skargi Wojewody. W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku. Jednocześnie zaistniała podstawa rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143).Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.).Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest zwięzłe wyjaśnienie konstrukcji wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Miasto w skardze kasacyjnej zakwestionowało w istocie całość zaskarżonego wyroku, zastrzegając jednak, że nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji w części odnoszącej się do § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały, ustalającego dla terenu oznaczonego symbolem MW,U wysokość zabudowy "powyżej 25 m". Żądanie skargi kasacyjnej należy odczytywać funkcjonalnie. Skarżący kasacyjnie organ podważa zasadniczą konstrukcję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, akcentując konieczność skonkretyzowanej oceny poszczególnych regulacji planu i unikania uogólnień prowadzących do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mając to na względzie, a także uwzględniając charakter zaskarżonego aktu jako aktu prawa miejscowego oraz względy przejrzystości i czytelności sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Wojewody, ale w sposób respektujący zarazem ustalenia Sądu pierwszej instancji co do § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c uchwały, niekwestionowane przez skarżące kasacyjnie Miasto.Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w którym Miasto wskazuje na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zarzut ten nie może być uznany za skuteczny. Przepis ten wymaga, aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował w zaskarżonym wyroku istotne regulacje planu, a zwłaszcza dotyczące parametrów zabudowy, w tym wysokości i linii zabudowy. Przy takiej ocenie merytorycznej przyjęcie wniosku o potrzebie stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynikało z przekonania Sądu, że uchwała utraciłaby w znacznej mierze elementy konstrukcyjne wyznaczające parametry zabudowy i zagospodarowania terenu. Omawiany zarzut dotyczy zatem w istocie kwestii pochodnej wobec zasadniczej oceny poszczególnych rozwiązań planu i nie może być uznany za zasadny w kontekście wymogów sporządzania uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Rzeczywiste znaczenie ma natomiast ocena materialnoprawna konkretnych postanowień uchwały zakwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji, do której należy obecnie przejść.W tym kontekście kluczowe pozostaje odniesienie się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.MI. Miasto kwestionuje w nim stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym za wadliwe uznano określenie wysokości zabudowy dla terenów M1, M2, M3, MN1, MN2, MN,U, MN,U1, MN,U2 oraz U,KS,ZU jedynie przez podanie liczby kondygnacji, a także brak ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów usług sportu z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami, to jest US,U,KS1 i US,U,KS2. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że w dacie uchwalania planu powszechną praktyką było określanie wysokości zabudowy jednorodzinnej w kondygnacjach (bardziej restrykcyjne stanowisko orzecznictwa w tym zakresie ukształtowało się dopiero później), a pojęcie kondygnacji jest prawnie zdefiniowane w § 3 pkt 16 r.w.t. Miasto akcentuje także, że w odniesieniu do terenów usług sportu brak w dacie uchwalenia planu skonkretyzowanej koncepcji zagospodarowania.Powyższy zarzut jest trafny w części. Rozważania w tym zakresie wymagają w pierwszej kolejności ogólnej refleksji, która stanowi podstawę oceny także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej związanych z kwalifikacją stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji uchybień jako istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym określenie wysokości budynków przez podanie liczby kondygnacji jest wprawdzie rozwiązaniem nieprecyzyjnym, nie musi jednak automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Każdorazowo należy bowiem zbadać poszczególne ustalenia planu miejscowego w relacji do całokształtu jego treści oraz uwarunkowań faktycznych występujących na terenie objętym planem, a w razie potrzeby także na terenach sąsiednich.Istotne znaczenie dla dalszych rozważań ma także stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 167/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowano w nim trafnie, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja tego uprawnienia, określanego jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być zatem ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy. Za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, co ma miejsce w szczególności wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej, oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Akty prawa miejscowego korzystają przy tym z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wymienione w art. 87 Konstytucji RP. Nie sposób zatem przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz jego nieważności. W pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem. W ocenie legalności planu nie można również abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego, zrównoważonego rozwoju, ochrony środowiska, proporcjonalności, zaufania do działań organów władzy publicznej oraz równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można tracić z pola widzenia, że uchwalenie każdego planu miejscowego wiąże się z wydatkowaniem znacznych środków publicznych i zaangażowaniem licznych osób oraz instytucji, a obowiązywanie planu miejscowego na danym obszarze stanowi stan pożądany z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona uchwała dotyczy stosunkowo spójnego urbanistycznie obszaru w dzielnicy Kostuchna, w znacznej mierze już zagospodarowanego, na którym, jak podaje Miasto, zabudowa została zrealizowana w około 80%. Przekazane w tym zakresie informacje nie zostały zakwestionowane i nie ma podstaw, by odmówić im wiarygodności. Rzeczywiście określenie wysokości budynków poprzez podanie liczby kondygnacji nie jest rozwiązaniem w pełni precyzyjnym i może budzić wątpliwości w przypadku obiektów o nietypowych proporcjach poszczególnych kondygnacji lub niestandardowym kształcie dachu. Niemniej jednak ogólna ocena ustaleń planu prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz terenów mieszkaniowo-usługowych (M1, M2, M3, MN1, MN2, MN,U, MN,U1, MN,U2, a także U,KS,ZU) całość regulacji planistycznych, choć pozostawia pewną swobodę, w dostatecznym stopniu precyzuje wymogi projektowania zabudowy. Trzeba przy tym uwzględnić, że plan dotyczy obszarów o standardowych funkcjach mieszkaniowej i usługowej, gdzie ewentualne próby realizacji zamierzeń nietypowych i sprzecznych z ładem przestrzennym mogą zostać wyeliminowane w toku właściwej wykładni jego postanowień. W tych okolicznościach nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu z powodu określenia wysokości projektowanej zabudowy poprzez podanie liczby kondygnacji w odniesieniu do wskazanych terenów.Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w odniesieniu do terenów MW,U uregulowanych w § 15 ust. 6 planu oraz US,U,KS1 i US,U,KS2, dla których postanowienia zawiera § 15 ust. 13 planu. W pierwszym przypadku wskazano jedynie minimalną wysokość zabudowy (powyżej 25 m), nie określając w ogóle wysokości maksymalnej. Kwestii tej dotyczy wyłączenie zawarte we wniosku skargi kasacyjnej, odnoszące się do § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę, a konsekwencją tak określonego parametru jest w istocie dopuszczenie zabudowy o nieokreślonej wysokości maksymalnej, co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem określenia gabarytów obiektów budowlanych wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz ich wysokości zgodnie z § 4 pkt 6 r.MI.W drugim przypadku brak jakiegokolwiek wskazania maksymalnej wysokości zabudowy dotyczy terenów przeznaczonych na cele realizacji usług sportu z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami (US,U,KS1 i US,U,KS2). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Miasta nie sposób uznać, że parametr wysokości zabudowy dla tych terenów byłby zbędny. Jak wynika z § 15 ust. 13 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały, na terenach tych przewiduje się możliwość realizacji nie tylko hal sportowych, ale również hoteli oraz obiektów gastronomicznych. Są to zatem tereny podlegające zabudowie budynkami i innymi obiektami kubaturowymi, w odniesieniu do których obowiązek określenia gabarytów wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.MI nie budzi wątpliwości. Argument, że w dacie uchwalania planu nie istniała skonkretyzowana koncepcja zagospodarowania tych terenów, nie może zwolnić organu uchwałodawczego z obowiązku ustalenia parametrów zabudowy, bowiem istota planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego polega właśnie na wyznaczeniu w sposób generalny i abstrakcyjny ram dla przyszłych inwestycji. Dopuszczenie zabudowy hotelowej i hal sportowych bez jakiegokolwiek ograniczenia wysokości pozostaje w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.W konsekwencji stwierdzić trzeba, że plan miejscowy, oceniany przez pryzmat wymogu określenia gabarytów budynków i wysokości zabudowy, pozostaje zgodny z prawem w odniesieniu do terenów o wszystkich symbolach z wyjątkiem terenów MW,U oraz US,U,KS1 i US,U,KS2. W tym zakresie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności § 15 ust. 6 i 13 uchwały (część tekstowa), a także nieważności uchwały w odniesieniu do obszarów oznaczonych wskazanymi symbolami w części graficznej planu.Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.MI w zakresie regulacji § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały, odnoszącej się do terenów KS,U i MW,U, należy uznać go za zasadny. Przepis ten przewiduje, że po zlikwidowaniu (skablowaniu) linii energetycznej linia zabudowy przebiegać ma w odległości 8 m od ulicy Hierowskiego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że tak sformułowane uregulowanie nie pozwala na jednoznaczne wytyczenie linii zabudowy, gdyż nie zdefiniowano pojęcia "ulicy", co rodzi wątpliwości co do punktu, od którego należy odmierzać wskazaną odległość. Zgodzić się jednak trzeba z Miastem, że przywołany przepis uchwały jest czytelny, jeśli odczytuje się go w powiązaniu z całością regulacji. Ulica Hierowskiego stanowi bowiem zachodnią granicę terenu objętego planem i przebiega poza obszarem planu, a zatem linia zabudowy przebiega, bez uskoków, w odległości 8 m od zachodniej granicy planu, jednoznacznie odwzorowanej na rysunku planu. Samo odwołanie do ulicy Hierowskiego ma w tym kontekście znaczenie opisowe, wskazujące na przebieg granicy planu, od której należy odmierzać wskazaną odległość. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.MI.Uzasadniony jest również trzeci zarzut skargi kasacyjnej, w którym Miasto kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wadliwości § 15 ust. 8 uchwały, odnoszącej się do terenu MN2, gdzie określono wskaźniki i parametry wyłącznie dla rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów, z pominięciem nowej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że po hipotetycznej rozbiórce istniejącego budynku mogłaby zaistnieć potrzeba wydania pozwolenia na budowę dla nowego obiektu, a wówczas treść § 15 ust. 8 pkt 2 planu taką możliwość by przekreślała. Rozważając ten zarzut, trzeba jednak odwołać się do kryteriów racjonalnych i do realiów faktycznych, w których funkcjonuje plan. Teren oznaczony symbolem MN2 charakteryzuje się niewielką powierzchnią i w dacie uchwalenia planu był, a także obecnie pozostaje, zabudowany w sposób uniemożliwiający realizację nowych inwestycji. W takich okolicznościach regulacja planu dotycząca wyłącznie rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów odpowiada faktycznemu sposobowi zagospodarowania terenu i pozwala na racjonalne gospodarowanie nim w granicach zastanej sytuacji. Obawa związana z potencjalną rozbiórką istniejącej zabudowy ma charakter dalece hipotetyczny, a okoliczność ta nie zaktualizowała się przez kilkanaście lat obowiązywania uchwały. Mając na uwadze przedstawione wcześniej kryterium istotności naruszenia zasad sporządzania planu, brak regulacji odnoszącej się do nowej zabudowy na terenie MN2 nie może w tych warunkach zostać uznany za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.Za zasadny uznać również trzeba czwarty zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 r.MI w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Po części zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji i skarżącym Wojewodą, że zasady te zostały uregulowane w planie w sposób lakoniczny i nie w pełni odpowiadający wymogom modelowym oczekiwanym przez ustawodawcę. Jednakże w świetle analizy przedstawionej wyżej, dotyczącej kryterium istotności naruszenia zasad sporządzania planu, które należy odnosić do indywidualnych okoliczności sprawy, stanowisko to wymaga korekty. Należy przypomnieć, że mamy do czynienia z planem obejmującym obszar miejski w znacznej mierze zabudowany, pokryty osiedlami mieszkaniowymi, gdzie prawdopodobieństwo przeprowadzania procedury scaleń i podziałów pozostaje niewielkie. Nie jest też przy tym tak, że w zaskarżonym planie brak w ogóle regulacji dotyczących tej problematyki. Przewidziano w nim bowiem parametry dla działek położonych przy projektowanych ulicach, z zasadą podziału prostopadle do ulicy lub równolegle do działek sąsiednich, a także określono minimalną powierzchnię działki oraz kąt położenia granic działek budowlanych w stosunku do pasa drogowego. Spośród wymogów wynikających z § 4 pkt 8 r.MI nie określono jedynie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. W realiach konkretnego planu, odnoszącego się do istniejących osiedli mieszkaniowych i innych terenów zabudowanych przy miejskich ulicach, gdzie określono minimalną wielkość działki, jej położenie względem drogi oraz parametry zabudowy, można przyjąć, że przyjęte regulacje dotyczące scaleń i podziałów, choć niekompletne w modelowym ujęciu, nie uzasadniają ingerencji w zaskarżony akt prawa miejscowego przez stwierdzenie jego nieważności w tym zakresie.Zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. jest częściowo usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie dostrzegł, iż po usunięciu wadliwych parametrów nie byłoby możliwe pozostawienie w mocy niepełnych regulacji odnoszących się do konkretnych terenów. W ostatecznym rozrachunku nietrafnie jednak rozciągnął ten wniosek na cały plan, z tym zastrzeżeniem, że wynikało to z jego krytycznej oceny co do szerszego spektrum przepisów zaskarżonej uchwały.Oceniając zaskarżony plan przez pryzmat stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego opisanego na poprzednich stronach należy zaznaczyć – co oczywiste – że sama niekompletność regulacji dotyczących wyodrębnionych jednostek planistycznych nie oznacza jeszcze, że nieważność musi objąć cały akt prawa miejscowego. Decydujące jest to, czy pozostała część uchwały może funkcjonować samodzielnie. W rozpoznawanej sprawie odpowiedź jest twierdząca, z tym zastrzeżeniem, że nie dotyczy ona terenów MW,U, US,U,KS1 i US,U,KS2. Są to odrębne jednostki planistyczne, dla których zaniechano określenia podstawowego parametru wysokości zabudowy. W ich przypadku nie jest wystarczające usunięcie z obrotu jedynie § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c (wysokość zabudowy - "powyżej 25 m") lub odpowiednika zawartego w § 15 ust. 13 pkt 6 lit. b (wysokość zabudowy – "projektowana indywidualnie"). Część tekstowa i graficzna planu pozostają ze sobą nierozerwalnie związane. Pozostawienie w mocy samego oznaczenia graficznego tych terenów albo fragmentarycznych regulacji tekstowych prowadziłoby do utrzymania w obrocie niepełnych jednostek planistycznych (nadal bez określenia wysokości zabudowy). Dlatego stwierdzenie nieważności powinno objąć § 15 ust. 6 i § 15 ust. 13 uchwały oraz odpowiadające im tereny oznaczone w części graficznej planu, to jest tereny MW,U, US,U,KS1 i US,U,KS2.W pozostałym zakresie żądanie Wojewody zawarte w skardze stwierdzenia nieważności planu nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż reszta ustaleń planu może funkcjonować samodzielnie. Dotyczy to także układu drogowego, który według twierdzeń Miasta został niemal w całości wykonany, oraz pozostałych terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wyrok w ten sposób odpowiada zasadzie proporcjonalności ingerencji sądowej, potrzebie ochrony stabilności obowiązującego przez wiele lat planu oraz ustawowemu założeniu, że sposób zagospodarowania terenu powinien być w pierwszej kolejności określany w planie miejscowym.Końcowo, zważywszy, że w niniejszej sprawie doszło do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest także odnotować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie nie podzielił pierwszego zarzutu skargi Wojewody, lecz uczynił to z częściowo błędnych przyczyn, utożsamiając niewłaściwie problem braku określenia wskaźnika intensywności zabudowy z ustaleniem powierzchni zabudowy. Są to bowiem wielkości odmienne, co wynika już z samej treści planu, skoro w § 3 pkt 14 wskaźnik intensywności zabudowy zdefiniowano jako stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki budowlanej, natomiast w § 3 pkt 11 powierzchnię zabudowy określono jako powierzchnię wyznaczoną przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię działki budowlanej. Nie można więc przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej "w rzeczywistości" stanowi określenie wskaźnika intensywności zabudowy. Nie zmienia to jednak końcowej oceny tego zarzutu, który również nie uzasadniał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dla poszczególnych terenów, poza tymi, w odniesieniu do których stwierdzono wadliwość planu, określono bowiem dopuszczalną powierzchnię zabudowy oraz liczbę kondygnacji, a zatem zasadnicze parametry zabudowy wyrażające intensywność zabudowy zostały ujęte w sposób dostateczny. W rezultacie pierwszy zarzut skargi Wojewody nie mógł stanowić samoistnej podstawy wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.W punkcie 2 sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 P.p.s.a., pozwalający na takie odstąpienie. Przemawia za tym ostateczny wynik postępowania sądowego, gdzie doszło do częściowego wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego i równocześnie częściowego oddalenia skargi. Wobec tego należało przyjąć zasadę, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 P.p.s.a.)..).