sygn. II SA/Wr 212/22 27 września 2022 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

Wyrok - II SA/Wr 212/22 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 27 września 2022

Teza
Oddalono skargę w całości. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w T. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. UZASOddalono skargę w całości. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w T. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. UZAS
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna 20 000 zł · grzywna
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
powód odwołujący świadek biegły apelujący / skarżący
Data orzeczenia 27 września 2022
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący Halina Filipowicz-Kremis
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w T. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.

UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez P. sp. z o.o. z/s w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), z [...] (nr [...]) w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na nakazie usunięcia zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogradzania.Oprotestowane skargą rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Decyzją z [...] (nr [...]) PINB dla miasta Wrocławia nakazał P. sp. z o.o. - właścicielowi ogrodzenia działki nr [...], [...], obręb [...] we W. - usunięcie zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia tej działki, przebiegającego od strony ulicy [...], poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w dwóch punktach. M.in. w punkcie 2 tiret drugie tej decyzji - nakazano spółce uzupełnić ubytki cegieł oraz spoin w murze po uprzednim usunięciu zalegającej w spoinach roślinności. Roboty budowlane określone w tym punkcie należało wykonać do [...]. Roboty nie zostały w tym okresie określone wykonane. Wobec tego organ wezwał spółkę do wykonania nakazu w zakresie pkt 2, a następnie wobec bezskuteczności tego wezwania, wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy nr [...]. Dnia [...] oraz [...] PINB przeprowadził kontrole, które wykazały, że nakaz w ww. zakresie nadal nie został wykonany. Wobec uchylania się przez spółkę od wykonania nakazu, wydanym w dniu z [...] postanowieniem nr [...] PINB nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20 000 zł oraz wezwał do wykonania egzekwowanego obowiązku oraz zapłaty nałożonej grzywny w terminie 30 dni do dnia doręczenia postanowienia. Termin ten upływał dnia [...]. Pismem z [...] spółka zwróciła się o umorzenia nałożonej grzywny argumentując to wykonaniem robót budowlanych wskazanych w tytule wykonawczym. PINB przeprowadził w dniu [...] ponowną kontrolę, która wykazała, że z muru stanowiącego ogrodzenie od strony ulicy [...] usunięto jedynie zalegającą w spoinach tego muru roślinność, natomiast nadal nie zostały uzupełnione ubytki cegieł oraz spoin w murze.W dniu [...] PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 125 w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a. odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na spółkę postanowieniem z [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ zrealizowania wszelkie działania organu związane z przedmiotowym obiektem budowlanym. Odwołując się do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i oględzin potwierdzających niewykonanie obowiązków PINB stwierdzi, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 125 § 2 u.p.e.a. Jako podstawę swojego stanowiska organ podał niewykonanie obowiązku w zakresie uzupełnienia ubytków cegieł oraz spoin w murze.Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem P. sp. z o.o. złożyła na nie zażalenie. W jego treści powołano się w dniach [...] zlecając prace naprawcze firmie E. Ł. R. nakazała wykonanie robót, których zakres został zdefiniowany w tytule wykonawczym nr [...]. W takim zakresie prace wykonano. Według spółki, na dzień sporządzenia zażalenia, sporne ogrodzenie nie zagraża przechodniom, spoiny zostały uzupełnione, tak jak ubytki cegieł, do których wykorzystano materiał z dwóch rozebranych przęseł. W przekonaniu spółki zakres "uznaniowości" organu w zaskarżonym postanowieniu, przekracza dozwolone ramy prawne, ponieważ nie wskazuje konkretnych miejsc, w których ubytki muru lub spoin zagrażają pokruszeniu się lub przewróceniu jego fragmentów. W przekonaniu spółki, podstawą rozstrzygnięcia była subiektywna ocena nieznanego stronie pracownika organu. Istotnym w sprawie powinien być fakt, że powodem działania organu powinno być "zagrożenie" jakie zły stan techniczny muru powoduje dla przechodzących obok osób, a nie brak jego należytej estetyki zaniedbanej przez kilkadziesiąt, a może nawet ponad 100 lat. Celem nakazanych spółce działań było zabezpieczenie muru a nie jego renowacja, do której organ nie może zmusić spółki, ponieważ wykracza to poza jego władztwo. Dodatkowo organ uchybił zasadzie prawa do uczestniczenia strony w czynnościach organu i składania wniosków, nie informując wcześniej o wizji lokalnej.Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB dla miasta Wrocławia. Po wskazaniu istotnych elementów postępowania dotyczącego wydania nakazu usunięcia zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia oraz postępowania egzekucyjnego organ II instancji podał, że zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z powyższego wynika, że jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Jasność powyższej reguły nie pozwala na wiązanie możliwości umorzenia grzywny z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zdaniem organu II instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że usunięto jedynie zalegającą w spoinach muru roślinność. Nie uzupełniono ubytków cegieł oraz spoin w tym murze, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli przeprowadzonej [...]. Powyższe oznacza, że obowiązek nie został wykonany w całości. Ponadto organ zauważył, że faktura przedłożona do zażalenia została wystawiona dnia [...], tj. przed przeprowadzeniem kontroli, dlatego nie świadczy o wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia kontroli bez udziału skarżącej spółki organ II instancji wyjaśnił, że czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Tym samym przeprowadzenie kontroli bez udziału strony skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. Dlatego wobec braku podstaw do uznania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], co stanowi jedyną przesłankę umorzenia grzywny w celu przymuszenia, organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Okoliczność niewykonania wszystkich obowiązków wynikających z decyzji PINB dla miasta Wrocławia z [...] wyklucza bowiem możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku spółki o umorzenie grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania.W skardze wywiedzionej na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka P. sp. z o.o. z/s w T. zarzuciła naruszenie:- art. 125 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku określonego w decyzji z [...], polegającego na uzupełnieniu ubytku cegieł oraz spoin w murze 2, a w związku z tym odmowę umorzenia nałożonej grzywny;- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w kontroli przeprowadzonej w dniu [...], będącej podstawą wydania zaskarżonego postanowienia i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;- art. 7 k.p.a. poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony w kontekście interesu społecznegoFormułując tej treści zarzuty skargi reprezentujący spółkę pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik zniósł o przeprowadzenie rozprawy, a także przeprowadzenie dowodu z załączonych fotografii muru oraz faktury nr [...] z [...], wystawionej skarżącej przez Ł. R. – E. za wykonanie usługi naprawy uszkodzonych elementów muru i uzupełnienia brakującej fugi w murze - na okoliczność wykonania obowiązku; ewentualnie dopuszczenia na wykazanie tej okoliczności dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa.W uzasadnieniu skargi jej autor podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat wykonania wszystkich obowiązków ciążących na spółce na podstawie decyzji nr [...] z [...]. Wbrew twierdzeniom organu, w zakresie uzupełnienia ubytków z cegieł oraz spoin w murze, obowiązek ten został wykonany na zlecenie skarżącej spółki przez podmiot profesjonalnie zajmujący się pracami budowlanymi. W związku z wykonaniem usługi podmiot ten wystawił fakturę VAT, a skarżąca należność określoną fakturą zapłaciła. Okoliczność uzupełnienia ubytku cegieł oraz spoin w murze potwierdzają również załączone do skargi zdjęcia muru z widocznymi uzupełnieniami cegieł i spoin. Co więcej, zdaniem spółki, na cegłach widać jeszcze białe ślady po fugowaniu (zdjęcia zostały bowiem wykonane tuż po wykonaniu usługi i obrazują całościowy zakres podjętych działań naprawczych). Nie sposób także dostrzec ubytków cegieł w spornym ogrodzeniu. W świetle przedstawionych dowodów nie powinno budzić wątpliwości wykonanie spornego obowiązku, a zatem zgodnie z art. 125 u.p.e.a. powinno zostać wydane postanowienie o umorzeniu grzywny, czego orzekające w sprawie organy nie uczyniły. Jednocześnie fakt, że ogrodzenie obecnie pokryte jest graffiti, wykonanym przez osoby trzecie, w ocenie spółki, nie może mieć związku z nałożonym obowiązkiem i nie może wpływać na ocenę jego niewykonania. Względy estetyczne nie powinny być brane pod uwagę. Spółka zwróciła w tym aspekcie uwagę, że decyzja z [...] została wydana w celu "usunięcia zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia". Wyłączenie ten aspekt działania, czy też zaniechania skarżącej, winien być oceniany. Załączony do sprawy materiał dowodowy świadczy niezbicie o tym, że stan ogrodzenia nie budzi zastrzeżeń co do stanu technicznego i nie powoduje już zagrożenia. Jednocześnie autor skargi wskazał, że ze względu na historyczny charakterem ogrodzenia, przy wykonywaniu nałożonego obowiązku, spółka dbała o minimalny zakres ingerencji w substancję muru, by nie doprowadzić do zatarcia unikalnych jego cech. W przekonaniu skarżącej spółki, orzekający organ nie wykazał, w jakim zakresie i gdzie doszło do rzekomego (tu pisownia oryginalna – pod. Sądu) "[nie]uzupełnienia ubytku cegieł oraz spoin w murze stanowiącym ogrodzenie od strony ul. [...]". W tym zakresie spółka zarzuciła oględność sporządzonego uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia, z powodu którego nie sposób z nim merytorycznie polemizować. Jednocześnie, zgodnie z art. 7a k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego są nałożone na skarżącą obowiązki, to pozostające wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony.W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.Należy również wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują wniosku stron postępowania o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest w takim przypadku uprawnieniem a nie obowiązkiem Sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił swobodę. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek powodów aby z takiego uprawnienia skorzystać.Odnosząc się z kolei do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, to przyjdzie wskazać na bezzasadność takiego wniosku. Wyjaśnić należy, że przeprowadzenie takiego dowodu, jak i przesłuchania świadków czy stron przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalne. Jedynymi dowodami jakie mogą być przeprowadzone przed sądem administracyjnym są dowody z dokumentów i to w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Odnosząc się do pozostałych wniosków dowodowy przyjdzie z kolei zauważyć, że przedłożone wraz ze skargą zdjęcia oraz faktura zostały już włączone w poczet materiału dowodowego i przekazane Sądowi przez organ wraz ze skargą.Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem merytorycznym należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w przypadku opisanym w pkt 2 tego artykułu. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym w tej sprawie zastosowania).Rozpoznając skargę w świetle wskazanych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć stanowi przepis art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku. W związku z tym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Umorzenie grzywny, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Natomiast tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.Skarżąca spółka pismem z [...] zwróciła się o umorzenie nałożonej grzywny. Jednak jak wynika z akt sprawy, a w szczególności przeprowadzonych w dniu [...] czynności kontrolnych, obowiązek uzupełnienia ubytków cegieł oraz spoin w murze nie został wykonany, co potwierdza sporządzona na tą okoliczności dokumentacja fotograficzna, na której doskonale są widoczne ubytki w spoinach oraz cegłach. Organy stwierdziły, że działania zobowiązanej spółki ograniczyły się do usunięcia zalegającej w spoinach roślinności. W pozostałym zakresie obowiązek nie został wykonany. Dlatego odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one niezasadne. Skarżąca powiela te same twierdzenia i argumenty o wykonaniu obowiązku, które były podnoszone w zażaleniu. Stanowią one polemikę ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, który będąc wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, zatrudniającym pracowników z wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych o specjalistycznej wiedzy budowlanej, biorąc pod uwagę przedmiot spornego obowiązku, był w stanie samodzielnie ustalić okoliczność jego wykonania.Przyjdzie dalej zauważyć, że skarżąca spółka dysponowała wystarczająco długim okresem czasu (zgodnie z decyzją [...] roboty budowlane określone w pkt 2 decyzji należało wykonać do [...]), aby nie czekając na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w tym na nałożenie postanowieniem z [...] grzywny w celu przymuszenia, dobrowolnie wykonać nałożony obowiązek. Powyższa postawa spółki stoi przy tym w sprzeczności z deklarowaną w skardze troską o poszanowanie historycznego charakteru ogrodzenia.W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, czemu dał wyraz w prawidłowej i znajdującej potwierdzenie w materiale sprawy, argumentacji uzasadnienia, która zasługuje na akceptację. Nieuzasadniony przy tym okazał się zarzut skargi co do uniemożliwienia skarżącemu udziału w kontroli w dniu [...]. Czynności kontrolne, jak słusznie zauważył organ II instancji, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Tym samym przeprowadzenie kontroli bez udziału strony skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. Z kolei zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) dotyczy wątpliwości dotyczących treści normy prawnej, nie zaś kwestii dotyczących ustalenia stanu faktycznego.Z tych względów Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.. oddalił skargę.