sygn. II OSK 370/25 27 marca 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II OSK 370/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dnia 27 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 296/24 o odrzuceniu skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XLVII/381/17 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektóOddalono skargę kasacyjną. Dnia 27 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 296/24 o odrzuceniu skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XLVII/381/17 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektó
Data orzeczenia 27 marca 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Robert Sawuła
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Dnia 27 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 296/24 o odrzuceniu skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XLVII/381/17 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Bydgoszczy postanowieniem z 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 296/24 odrzucił skargę J. S.A. z/s w K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 22 czerwca 2017 r. nr XLVII/381/17 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (uchwała).W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że J. S.A. w K. (skarżąca lub Spółka) wniosła skargę na w/w uchwałę, zarzucając jej naruszenie:1) art. 37a ust. 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) w zw. z § 12 ust. 3 powyższej uchwały w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 Upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym;2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającego zasadę proporcjonalności, oraz przepisu art. 3 ust. 1 Upzp poprzez obciążenie skarżącej jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga/szyldy/reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 12 ust. 3 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 12 ust. 3.W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie, w pierwszej kolejności powołując się przy tym na wywód prawny i orzecznictwo przytoczone przez Spółkę w uzasadnieniu skargi w kwestii interesu prawnego do zaskarżenia tzw. uchwał krajobrazowych, że Skarżąca nie udowodniła in concreto takiego interesu prawnego w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie udowodniła, że jest faktycznie najemcą nieruchomości na terenie Gminy [...], na których znajdują się tablice i urządzenia reklamowe, które istniały w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały i jednocześnie wymagają dostosowania do zasad przyjętych w zaskarżonej uchwale. Fakt, że od dnia wejścia w życie uchwały upłynęło niemal 7 lat, a od terminu na dostosowanie do nowych zasad przeszło 5 lat, czyni takie twierdzenia skarżącej niewiarygodnymi. Skarżąca nie udowodniła również, że grożą jej jakiekolwiek szkody majątkowe w związku z obowiązywaniem § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały, a do czego sprowadza się skarga. W związku z tym, już z tych przyczyn skarga powinna być oddalona.Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę Spółki stwierdził, że konstrukcja przepisu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 609, Usg) w sposób istotny rzutuje na legitymację skarżącej w niniejszej sprawie. Zwrócił uwagę, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 Usg, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.Zdaniem tegoż sądu skarżąca w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób miało dojść do naruszenia jej interesu prawnego. WSA podkreślił, że w odpowiedzi na skargę wyraźnie zakwestionowano istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej, co jednak nie spotkało się z żadną jej reakcją.Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator ustawy – uwaga Sądu) zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art 101 ust. 1 Usg, poprzez przyjęcie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącej skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2024, poz. 236 ze zm.), poprzez naruszenie swobody działalności gospodarczej.W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wnosi o:1. uchylenie w trybie autokontroli zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy;2. na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz nakazanie rozpoznania sprawy przez "WSA w Olsztynie" (przyjdzie uznać, że takie żądanie jest oczywistą omyłką autora skargi kasacyjnej – uwaga Sądu);3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zrzeka się rozprawy;4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.Jak wskazała skarżąca, art. 37a ust. 9 Upzp określa essentialia negotii podejmowanej w jego trybie "uchwały reklamowej", w konsekwencji powyższego tego typu uchwały bez tych regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższe w ocenie skarżącej uzasadniało wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Gdyby jednak sąd nie podzielił ww. stanowiska, w ocenie skarżącej zasadne jest stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 uchwały, tj. przepisu, w którym określone są terminy dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków określonych w tej uchwale.Spółka eksponuje wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. (P 20/19), którym orzeczono, że "art. 37a ust 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Natomiast wywodząc swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowych regulacji Spółka podniosła, że jest najemcą i właścicielką sklepów sieci skarżącej "[...]", które podlegają dostosowaniu do zapisów przedmiotowej uchwały, wskazując na dwa adresy sklepów sieci "[...]" położone w [...].Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 Ppsa, Sąd ten, jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu WSA w Bydgoszczy nie są trafne.Istotą przedmiotowego sporu jest kwestia, posiadania przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego, który doznał – jej zdaniem – naruszenia ustaleniami przedmiotowej uchwały. W związku z tym należy wyjaśnić, że interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa. Przy czym interes ten jest kategorią konkretną, a więc jest związany z daną sytuacją faktyczną. Powinien też być interesem aktualnym – związanym z obowiązującą normą prawną, wynikającą z konkretnych przepisów odnoszących się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (por. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r., I SA 2241/99, LEX nr 47248) oraz indywidualnym, czyli przypisanym do ściśle oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., V SA 1123/01, LEX nr 1693345). Nadto interes prawny jest interesem osobistym, przez co należy rozumieć, że jest interesem niezbywalnym.Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w innym składzie w podobnej sprawie dot. interesu prawnego skarżącej Spółki, tj. w wyroku z 12 grudnia 2024 r. II OSK 2381/24 (LEX nr 3818295), wypracowane jest już stanowisko judykatury, zgodnie z którym skarżący powinien wykazać, że kwestionowana uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, LEX nr 2469214 oraz powołane tam orzecznictwo). Wypada również zauważyć, że przepis art. 37d Upzp odnosi się do podmiotu, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały (ust. 1), jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego.Kluczowy w sprawie jest jednak zakres zaskarżenia uchwały obejmujący ustalenia zawarte w jej § 12 ust. 3, które wyraźnie ograniczają zakres regulacji do "dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały: tablic reklamowych, urządzeń reklamowych" oraz termin tego dostosowania (18 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały).Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak w postępowaniu sądowym, że jest faktycznie najemcą nieruchomości na terenie Gminy [...], na których znajdują się tablice i urządzenia reklamowe, które istniały w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały i jednocześnie wymagają dostosowania do zasad przyjętych w zaskarżonej uchwale. Fakt, że od dnia wejścia w życie spornej uchwały upłynęło niemal 7 lat, a od terminu na dostosowanie do nowych zasad przeszło 5 lat, jak zasadnie wskazał Burmistrz [...] w złożonej odpowiedzi na skargę, czyni takie twierdzenia skarżącej niewiarygodnymi. Przepis ten nie ma więc obecnie praktycznego zastosowania oraz nie wpływa na możliwość stosowania pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały. W związku z tym kwestionowany przepis uchwały w ogóle nie ma zastosowania do skarżącej, a tym samym nie może naruszać jej interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż nie udowodniła ona, że "w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały" posiadała tablice i urządzenia reklamowe posadowione na podstawie zgody budowlanej, a które wymagałyby dostosowania do wymogów kwestionowanej uchwały. Spółka nie wskazała żadnych danych identyfikujących datę rozpoczęcia działalności w podanych w skardze kasacyjnej lokalizacjach i nie wykazała, aby wzniosła uprzednio, tj. przed dniem wejścia w życie spornej uchwały, stosowne urządzenia reklamowe na podstawie zgody budowlanej, a które objęte byłyby nakazem wynikającym z uchwały, dostosowania ich do wymogów wynikających z przepisów tego aktu prawa miejscowego.Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała naruszenia interesu prawnego w zakresie zaskarżonego przepisu uchwały, ale też nie wykazała naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w całości. Samo powołanie się na konieczność respektowania regulacji dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych zawartych w zaskarżonej uchwale przy ich wznoszeniu w miejscowości [...], należy uznać za niewystarczające. Przy czym skarżąca Spółka nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego, ani nie wskazała konkretnych postanowień uchwały, które ten interes by naruszały, bądź wpływu ustaleń uchwały na jej sytuację prawną, pozwalających na stwierdzenie jej nieważności w całości, tym samym, które powodowałoby niemożność funkcjonowania uchwały w obrocie prawnym.Należy wyraźnie podkreślić, że do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego (jak również na inną uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej), a zatem do doprowadzenia do jej rozpoznania przez sąd, nie wystarczy sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania naruszeń procedury czy też treści merytorycznej takiego aktu, jeżeli strona skarżąca nie wykaże, że ustalenia tegoż aktu doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego (tak w postanowieniach NSA z 8 maja 2024 r. II OSK 23/24 i z 12 grudnia 2024 r. II OSK 2381/24).Wobec powyższej argumentacji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg należy uznać za niezasadny.Nie mógł być również trafny zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 8 Prawa przedsiębiorców przez naruszenie swobody działalności gospodarczej. Przede wszystkim zabrakło w nim wskazania, czy naruszenie prawa materialnego miało nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów, nie oznacza to jednak automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 Ppsa w zw. z art. 174 Ppsa. Niezależnie jednak od powyższego skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła na czym miałoby polegać ograniczenie wolności działalności gospodarczej Spółki, czy też ingerencja w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego) w sposób bezpośredni mająca wpływ na sytuację prawną skarżącej, co uzasadniałoby jej interes prawny, tym samym zasadność podniesionego zarzutu.Jedynie na marginesie wskazać należy, że wprawdzie sąd pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia, błędnie przywołał przepis art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa, zamiast art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, to jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd ten miał na myśli art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, bo w rzeczywistości przywoływał właśnie jego brzmienie w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji.Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 Ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.