Wyrok - II OSK 349/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji. Budowlane prawo, Egzekucyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 212/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na pUchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji. Budowlane prawo, Egzekucyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 212/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na p
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Kwota główna
20 000 zł · grzywna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
UZASADNIENIE
Uzasadnienie.Wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 212/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. sp. z o.o. w T., dalej: "Spółka", "skarżąca", na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "WINB", z dnia 18 stycznia 2022 r. Nr 61/2022, w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.Decyzją z dnia 28 marca 2014 r., nr 722/2014, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, dalej: "PINB", nakazał P. sp. z o.o. - właścicielowi ogrodzenia działki nr [...], obręb [...] we W. - usunięcie zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia tej działki, przebiegającego od strony ulicy S., poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w dwóch punktach. M.in. w punkcie 2 tiret drugie tej decyzji - nakazano spółce uzupełnić ubytki cegieł oraz spoin w murze po uprzednim usunięciu zalegającej w spoinach roślinności. Roboty budowlane określone w tym punkcie należało wykonać do 31 października 2014 r. Roboty nie zostały w tym okresie określone wykonane. Wobec tego organ wezwał spółkę do wykonania nakazu w zakresie pkt 2, a następnie wobec bezskuteczności tego wezwania, wystawił w dniu 10 października 2018 r. tytuł wykonawczy nr [...].Dnia 1 czerwca 2021 r. oraz 5 lipca 2021 r. PINB przeprowadził kontrole, które wykazały, że nakaz w ww. zakresie nadal nie został wykonany. Wobec uchylania się przez spółkę od wykonania nakazu, wydanym w dniu z 9 lipca 2021 r., postanowieniem nr 1659/2021 PINB nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20 000 zł oraz wezwał do wykonania egzekwowanego obowiązku oraz zapłaty nałożonej grzywny w terminie 30 dni do dnia doręczenia postanowienia. Termin ten upływał dnia 13 października 2021 r. Pismem z 12 października 2021 r. spółka zwróciła się o umorzenia nałożonej grzywny argumentując to wykonaniem robót budowlanych wskazanych w tytule wykonawczym. PINB przeprowadził w dniu 23 listopada 2021 r. ponowną kontrolę. W protokole stwierdzono, że z muru stanowiącego ogrodzenie od strony ulicy [...] usunięto jedynie zalegającą w spoinach tego muru roślinność, natomiast nadal nie zostały uzupełnione ubytki cegieł oraz spoin w murze.W dniu 25 listopada 2021r. PINB wydał postanowienie nr 2853/2021, którym na podstawie art. 125 w związku z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej: "u.p.e.a.", odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na spółkę postanowieniem z 9.07.2021 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nie wykonano obowiązku w zakresie uzupełnienia ubytków cegieł oraz spoin w murze.P. sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r., nr 61/2022, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że z art. 125 § 1 u.p.e.a. wynika, że jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Zdaniem organu II instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że usunięto jedynie zalegającą w spoinach muru roślinność. Nie uzupełniono ubytków cegieł oraz spoin w tym murze, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli przeprowadzonej 23 listopada 2021 r. Powyższe oznacza, że obowiązek nie został wykonany w całości. Ponadto organ zauważył, że faktura przedłożona do zażalenia została wystawiona dnia 11 października 2021 r., tj. przed przeprowadzeniem kontroli, dlatego nie świadczy o wykonaniu egzekwowanego obowiązku.Skargę na powyższe postanowienie wniosła P. sp. z o.o. z/s w T. Zarzuciła naruszenie:- art. 125 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku określonego w decyzji z 28.03.2014 r., polegającego na uzupełnieniu ubytku cegieł oraz spoin w murze 2, a w związku z tym odmowę umorzenia nałożonej grzywny;- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w kontroli przeprowadzonej w dniu 23.11.2021 r., będącej podstawą wydania zaskarżonego postanowienia i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;- art. 7 K.p.a. poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony w kontekście interesu społecznego.Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć stanowi przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. Celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku. W związku z tym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Umorzenie grzywny, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Natomiast tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, a w szczególności przeprowadzonych w dniu 23 listopada 2021 r. czynności kontrolnych, że obowiązek uzupełnienia ubytków cegieł oraz spoin w murze nie został wykonany, co potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna, na której doskonale są widoczne ubytki w spoinach oraz cegłach. Organy stwierdziły, że działania zobowiązanej spółki ograniczyły się do usunięcia zalegającej w spoinach roślinności. W pozostałym zakresie obowiązek nie został wykonany.W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, czemu dał wyraz w prawidłowej i znajdującej potwierdzenie w materiale sprawy, argumentacji uzasadnienia, która zasługuje na akceptację. Nieuzasadniony przy tym okazał się zarzut skargi co do uniemożliwienia skarżącemu udziału w kontroli w dniu 23 listopada 2021 r. Czynności kontrolne, jak zdaniem Sądu słusznie zauważył organ II instancji, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. Tym samym przeprowadzenie kontroli bez udziału strony skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. Z kolei zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a K.p.a.) dotyczy wątpliwości dotyczących treści normy prawnej, nie zaś kwestii dotyczących ustalenia stanu faktycznego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 2) i 3) P.p.s.a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art, 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022. 479 ze zm.), zwanej dalej w skardze kasacyjnej "Ustawą", polegające na nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wydania orzeczenia wadliwego i niekorzystnego dla strony skarżącej, poprzez zaniechanie dokonania weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji w zakresie kwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych dotyczących "uzupełnienia ubytku cegieł oraz spoin w murze stanowiącym ogrodzenie od strony ul. [...]" na działce nr [...], Obręb [...], i w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że zachodziła podstawa do uchylenia grzywny wobec wykonania przez skarżącego wspomnianego obowiązku;2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 2) i 3) P.p.s.a., art. 133 P.p.s.a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. oraz art. 125 § 1 Ustawy, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że postanowienie nr 61/2022 z dnia 18 stycznia 2022 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było wydane w sposób prawidłowy, i oddalił skargę, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 125 § 1 Ustawy w związku z nieuwzględnieniem istotnej okoliczności faktycznej, tj. usunięcia przez skarżącego ubytków cegieł oraz spoin w murze stanowiącym ogrodzenie od strony ul. [...], który to obowiązek został nałożony na skarżącego w decyzji nr 722/2014 z 28 marca 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, co winno stanowić podstawę do umorzenia nałożonej grzywny,3) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 125 § 1 Ustawy w zw. z art. 151 w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i odmowę uwzględnienia skargi zmierzającej do uchylenia nałożonej na skarżącego grzywny wobec wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.Skarżąca wniosła o:1) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;3) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, a wcześniej4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a." poprzez brak weryfikacji kwestionowanych przez skarżącą ustaleń faktycznych.Ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Podstawę tę w sprawie umorzenia grzywny stanowi art. art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.Rozważania rozpocząć można od spostrzeżenia, że wykonanie obowiązku o którym mowa w art. 125 § 1 u.p.e.a. oznacza doprowadzenie do takiego stanu faktycznego w sprawie, który będzie zgodny z treścią nałożonego na zobowiązanego w tytule wykonawczym obowiązku (patrz: wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1516/16).Następnie konieczne jest spostrzeżenie, że w świetle brzmienia dyspozycji art. 125 § 1 u.p.e.a., w której zawarto określenie "podlegają umorzeniu" świadczy o związanym charakterze omawianego przepisu. W razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.Rozpoznając wniosek o umorzenie grzywny organ egzekucyjny ma zatem obowiązek ustalenia treści nałożonego obowiązku oraz ustalenia, czy obowiązek ten został wykonany.Ustalenia te powinny zostać dokonane na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego, a następnie ocenionego materiału dowodowego. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy obowiązek nie sprowadza się do prostej, łatwej do zidentyfikowania czynności faktycznej, ale polega na podjęciu szeregu działań odnoszących się do obiektu budowlanego. Zakres obowiązku powinien zostać przez organ egzekucyjny precyzyjnie odtworzony w oparciu o dyspozycję decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny, a także podstawę prawną nałożenia obowiązku.W rozstrzygnięciu postanowienia organu pierwszej instancji nawiązano do obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 10 października 2018 r. związanego z usunięciem zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia działki nr [...], obręb [...] we W., przebiegającego od strony ulicy [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że obowiązek wynikający z decyzji nr 722/2014 z dnia 28 marca 2014 r., podlega obecnie egzekucji jedynie w zakresie punktu 2 tiret drugie, tj. uzupełnienia ubytków cegieł oraz spoin w murze stanowiącym ogrodzenie od strony ulicy [...] po uprzednim usunięciu zalegającej w spoinach roślinności. W pozostałym zakresie obowiązek został wykonany albo wygasł.Wnioskując o umorzenie grzywny skarżąca podniosła, że obowiązek został wykonany. Rzeczą organu było zbadanie, czy rzeczywiście doszło do wykonania obowiązku w zakresie wskazanym w tytule wykonawczym. Nie jest wykluczone dokonanie tego ustalenia na podstawie czynności kontrolnych. Jednak w sytuacji, gdy zobowiązany kwestionuje ustalenia dokonane bez jego udziału i przedstawia materiał dowodowy na poparcie swoich twierdzeń, co do zasady, pożądane jest skonfrontowanie dotychczasowego stanowiska organu z twierdzeniami zobowiązanego. Taka potrzeba wyłoniła się w niniejszej sprawie po złożeniu przez skarżącą zażalenia oraz dowodu z faktury za wykonanie robót budowlanych polegających na "naprawie uszkodzonych elementów muru, uzupełnieniu brakujących fug w murze".Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany do czasu wydania zaskarżonego postanowienia materiał dowodowy, w szczególności wykonane przez pracowników organu fotografie muru, nie wskazują w sposób oczywisty, że w dalszym ciągu nie zostały uzupełnione ubytki cegieł oraz spoiny w murze w zakresie wskazującym na nieprawidłowy stan techniczny ogrodzenia. Jakość materiału zdjęciowego nie pozwala na przyjęcie, że ustalenie to jest oczywiste.Nie podważając wiarygodności twierdzeń pracowników dokonujących czynności kontrolnych, odnotować należy nadto, że treść uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji sprowadza się do podania, że ustalenia kontroli wskazują, iż obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nie został wykonany w zakresie ubytków cegieł oraz spoin w murze. Jest to stwierdzenie ogólne nie nawiązujące do określonych miejsc w murze oraz do tego, czy skutkuje to nieprawidłowym stanem technicznym ogrodzenia – bo tylko w tym zakresie należało wykonać roboty nałożone obowiązkiem. Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane, czy też wskazane, ani w tekście postanowień organów, ani w materiale zdjęciowym.Nie odbierając organowi kompetencji do oceny, czy obowiązek został wykonany, należy uznać, że niewyznaczenie oględzin, a jedynie czynności kontrolnych bez udziału skarżącej, pozbawiło skarżącą możliwości wypowiedzenia się co do tej oceny, w odniesieniu do konkretnych fragmentów obiektu budowlanego (muru). Ponadto, o ile ocena organu o niewykonaniu obowiązku w odniesieniu do określonych fragmentów muru jest zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym, należało umożliwić skarżącej, po uzyskaniu stosowanej, skonkretyzowanej informacji o zakresie niewykonania obowiązku, realizację obowiązku, w stopniu wymaganym przez organ egzekucyjny.Powyższe stanowisko determinuje ponowienie sprawdzenia wykonania obowiązku z udziałem skarżącej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania przed organami obu instancji.Przedwczesne jest zatem odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu procesowego oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2, stanowiącego procesowy aspekt zarzutu materialnego.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 206 oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.