Wyrok - III SA/Po 205/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z 5 września 2025 r. nr [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego KoleUchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z 5 września 2025 r. nr [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kole
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Donata Starosta
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 15
kpa
art. 138
kpa
art. 3
ppsa
art. 133
ppsa
art. 134
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
E. O. złożyła do Burmistrza [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid.[...], obręb [...], gmina [...]. Zgodnie z oznaczeniem na prezentacie, wniosek wpłynął do organu 30 kwietnia 2025 r. Wraz z wnioskiem przedłożono kserokopię wycinka mapy zasadniczej w skali 1:1000, poświadczonego za zgodność z oryginałem przez Starostę [...] w dacie 17 września 2025 r. oraz dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej - zaświadczenia w przedmiocie zapewnienie dostaw energii elektrycznej, dostawy wody i odbioru ścieków dla działki nr ewid.[...]Decyzją z 5 września 2025 r. nr [...] ([...]) Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. W szczególności, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konieczne jest stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ przyjął, że powyższy warunek nie został spełniony.Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie Burmistrz stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze takiej zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w gospodarstwach rolnych. Przez zabudowę taką należy rozumieć zespół budynków obejmujący dom mieszkalny oraz związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie. Budynki te, co do zasady, położone są w obrębie jednego podwórza. Z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych - to dwa odrębne rodzaje zabudowy, co wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni pismem z 18 września 2025 r. stwierdzając, że dostarczony przez nią pierwotnie wycinek mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrębu [...], dotyczący działki nr [...], był niezgodny ze stanem faktycznym, znajdującym się w ewidencji gruntów Starostwa. Z przyczyn nieznanych stronie, nie naniesiono na mapy zmian kategorii gruntu ww. działki z "Br" na "B". Po dokładnym sprawdzeniu stanu ewidencji gruntu przedmiotowej działki przez geodetę uprawnionego, okazało się, że ww. grunt jest gruntem budowlanym z kategorii "B". Wraz z odwołaniem strona przedłożyła aktualną mapę zasadniczą dla działki objętej wnioskiem. Strona wskazała, że z przedmiotowej mapy wynika, iż grunt będący przedmiotem sprawy nie pozostaje w kategorii "Br", lecz faktycznie jest gruntem budowlanym.Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 listopada 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.Kolegium wskazało, że w toku postępowania przed organem I instancji uwzględniono zabudowę znajdującą się na działce nr [...], której część znajduje się w obszarze analizowanym. Jest to jedyna działka zabudowana, która wchodzi w skład obszaru analizowanego. Na działce tej znajduje się zabudowa zagrodowa tj. budynek mieszkalny oraz towarzyszące mu budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, co wynika z ewidencji (k. 14 akt). Taka zabudowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy przyjął, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Planowana zabudowa może uzupełniać zabudowę istniejącą, nie może natomiast stać z nią w sprzeczności. Powołując się na utrwaloną praktyką rozstrzygania przez SKO w [...] spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym organ przyjął, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koliduje z zabudową zagrodową. Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych oraz podzieliło przekonanie organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Czym innym jest bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, jednak służą one zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.Skargę na opisaną powyżej decyzję Kolegium złożyła E. O., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając organowi II instancji naruszenie:- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu błędnej kwalifikacji ewidencyjnej działki sąsiedniej nr [...] jako gruntu "Br", pomimo przedłożenia przez stronę skarżącą dokumentów geodezyjnych oraz danych z ewidencji gruntów potwierdzających jej klasyfikację jako terenu budowlanego "B", co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia na nieprawdziwych ustaleniach faktycznych, pominięciem istotnych dowodów mających zasadnicze znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny i wadliwie oceniony materiał dowodowy;- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób polegający na ograniczeniu się tylko i wyłącznie do powtórzenia argumentacji prezentowanej przez organ I instancji, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania oraz bez wyjaśnienia przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności wszelkim dowodom i twierdzeniom skarżącej dotyczącym rzeczywistej klasyfikacji oraz charakteru zabudowy działki nr [...];- art. 15 k.p.a. poprzez pozorne rozpoznanie środka odwoławczego, polegające na bezkrytycznym powieleniu przez organ II instancji ustaleń oraz argumentacji organu I instancji;- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy;- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. z poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, jakoby w obszarze analizowanym brak było działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na przyjęciu, że istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej nr [...] stanowi zabudowę zagrodową, podczas gdy działka ta, jako grunt oznaczony w ewidencji symbolem "B" (teren budowlany), nie spełnia konstytutywnych przesłanek zabudowy zagrodowej, w szczególności z uwagi na brak funkcjonalnego związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie wynikającego z tego przepisu, a zarazem konstytucyjnie chronionego prawa skarżącej do zagospodarowania nieruchomości, do której przysługuje jej tytuł prawny, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.Uzasadniając skargę pełnomocnik stwierdził w szczególności, że organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie na przyjęciu określonej kwalifikacji ewidencyjnej oraz charakteru zabudowy działki sąsiedniej nr [...], nie dokonując uprzednio pełnej weryfikacji danych wynikających z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjnej przedłożonej przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca przedstawiła dokumenty wskazujące na odmienną klasyfikację tej działki niż przyjęta przez organ, jednakże okoliczność ta nie została w żaden sposób zweryfikowana ani wyjaśniona w toku prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Organy administracji nie podjęły żadnych czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia aktualnego stanu ewidencyjnego działki sąsiedniej, w szczególności nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności danych ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym, ani nie odniosły się także w sposób szczegółowy do dokumentów złożonych przez skarżącą. Powyższe uchybienia miały bezpośredni wpływ na ocenę spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem błędne lub niezweryfikowane ustalenia co do charakteru zabudowy działki sąsiedniej rzutowały na wynik przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego została dokonana w sposób selektywny, z pominięciem istotnych dowodów przedstawionych przez skarżącą, co oznacza, że organ nie dokonał wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy.Zdaniem pełnomocnika skarżącej, uzasadnienie decyzji organu II instancji ogranicza się do powtórzenia wniosków i ocen sformułowanych przez organ I instancji oraz do ogólnego stwierdzenia ich prawidłowości, bez jednoczesnego wykazania, że organ odwoławczy przeprowadził własny proces myślowy, obejmujący analizę zgromadzonych w sprawie dowodów, ocenę ich wiarygodności oraz subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod właściwe normy prawa materialnego. Organ II instancji nie dokonał również szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co samo w sobie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W dalszej kolejności pełnomocnik stwierdził, że postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie miało charakter wyłącznie formalny i pozorny, nie prowadząc tym samym do rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy ani do samodzielnej, merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie strony skarżącej organ II instancji w istocie powielił argumentację i ustalenia organu I instancji, nie odnosząc się w sposób merytoryczny do podnieconych w odwołaniu zarzutów, w szczególności dotyczących błędnej kwalifikacji sąsiedniej działki nr [...] jako terenu "B" oraz wadliwego przyjęcia zagrodowego charakteru istniejącej zabudowy. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie zawiera żadnych własnych ustaleń faktycznych ani rozważań prawnych, które pozwalałyby stwierdzić, że organ ten dokonał samodzielnej analizy stanu faktycznego sprawy.W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie przez Sąd uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swe dotychczasowe stanowisko. Organ wniósł nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Skarga zasługiwała na uwzględnienie.Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...], którą organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid.[...], obręb [...], gmina [...].Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.(art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Oznacza to, że inwestor, w przypadku braku planu miejscowego, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.Co istotne, jak słusznie zauważył organ, stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Z tych też względów organy zasadnie rozpatrywały wniosek inwestora na podstawie ustawy w brzmieniu dotychczasowym.Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyliczonych w punktach 1-6 przepisu. W szczególności, wydanie decyzji możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).W ocenie organów obu instancji w kontrolowanym postępowaniu przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została spełniona. Kolegium przywołało stanowisko Burmistrza, zgodnie z którym w obszarze analizowanym znajduje się jedna działka nr [...] z zabudową zagrodową tj. dwa budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa oraz budynek mieszkalny, a pozostałe działki są niezabudowane. Tym samym jest brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa tj. budynek mieszkalny oraz towarzyszące mu budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, co wynika z ewidencji (k.14 akt). Okoliczność ta stanowi przedmiot sporu w kontrolowanym postępowaniu, bowiem zarówno w odwołaniu od decyzji Burmistrza, jak i w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor konsekwentnie twierdzi, iż działka o nr ewid.[...] została przez organy błędnie zakwalifikowana jako grunt przeznaczony pod zabudowę zagrodową "Br".W rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:1) grunty rolne;2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione;3) grunty zabudowane i zurbanizowane;4) grunty pod wodami;5) tereny różne (§ 8 ust. 1).Grunty rolne, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, dzielą się w szczególności na grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. e)), zaś grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się w szczególności na tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B (§ 9 ust. 3 pkt 1).W tym miejscu należy poczynić następujące spostrzeżenia. Po pierwsze, wniosek inwestora inicjujący postępowanie znajdujący się w aktach sprawy zawiera pozbawiony numeracji załącznik w postaci kserokopii wycinka mapy zasadniczej w skali 1:1000, poświadczonego za zgodność z oryginałem przez Starostę [...] w dacie 17 września 2025 r. Wskazana data jest późniejsza względem daty wpływu wniosku do organu, co nastąpiło 30 kwietnia 2025 r. (k. 7 akt organu I instancji), co świadczy o braku chronologii w prowadzeniu akt przez organ. Na przedmiotowym wycinku mapy zasadniczej działka o nr ewid.[...] zawiera oznaczenie "B".Po drugie, w toku postępowania organ pozyskał informacje z rejestru gruntów (k. 14 akt organu I instancji) z której wynika, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi tereny mieszkaniowe "B", przy czym wydruk z ewidencji gruntów sporządzono 8 maja 2025 r. Jednocześnie organ wykorzystał datowany na 27 lutego 2025 r. poświadczony za zgodność z oryginałem wycinek mapy zasadniczej z którego wynika, że działka nr [...] sklasyfikowana jest jako grunt rolny zabudowany "Br" (k. 11 akt organu I instancji). Na podstawie tejże kopii mapy zasadniczej organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu.Opisane powyżej okoliczności wskazują na to, że już na etapie orzekania przez organ I instancji w aktach sprawy zgromadzono dokumenty, w których w sposób odmienny klasyfikowały działkę nr [...]. Burmistrz [...] poprzestał jednak na przyjęciu, że w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa. Konstatacja organu stała się przedmiotem odwołania, którego istota sprowadza się do polemiki z ustaleniami organu w zakresie przeznaczenia działki o nr ewid.[...] Wraz z odwołaniem strona przedłożyła odpis mapy zasadniczej datowany na 17 września 2025 r., tożsamy treściowo z odpisem znajdującym się za wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.Rozpoznając odwołanie Kolegium przyjęło, że na działce nr ewid.[...] znajduje się zabudowa zagrodowa tj. budynek mieszkalny oraz towarzyszące mu budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, co wynika z dokumentu na k. 14 akt organu I instancji. Wskazany dokument wykazuje przeznaczenie działki ewidencyjnej na użytek mieszkaniowy, a posadowione na nim budynki sklasyfikowano jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, jak również budynki mieszkalne.Z tych względów na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W kontekście rozbieżności pomiędzy klasyfikacją użytku działki nr [...], ujawnioną już na etapie postępowania przed organem I instancji oraz wynikającą z niego wątpliwością co do rzeczywistego przeznaczenia i sposobu użytkowania tejże działki, rolą organu była kompleksowa ocena całokształtu materiału sprawy z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w treści odwołania. Na działce o nr ewid.[...] znajduje się budynek mieszkalny, a sama działka ewidencyjna oznaczona jest jako tereny mieszkaniowe. Co więcej, stanowi ona własność skarżącej i zgodnie z jej stanowiskiem procesowym, wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe. W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżącej, że w obliczu rzeczywistego przeznaczenia działki nr [...] oraz występowania na niej zabudowy mieszkalnej, zasadne byłoby uwzględnienie istniejącej zabudowy w toku postępowania.W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Innymi słowy, zasada ta nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, nie oznacza również zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2013 r. II OSK 838/12, z 6 września 2013 r. II OSK 813/12, z 16 października 2018 r. II OSK 2491/16, dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz z uchybieniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu. W toku postępowania organ ustali ponad wszelką wątpliwość rzeczywiste przeznaczenie działki o nr ewid.[...] celem rozstrzygnięcia, czy pełni ona funkcję rolną, czy też stanowi teren mieszkaniowy. W oparciu o te ustalenia organ wyda rozstrzygnięcie, w którym uwzględni również zabudowę mieszkaniową istniejącą na terenie przedmiotowej działki.O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują opłatę uiszczoną tytułem wpisu od skargi w wysokości 500 zł, wynikającą z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535) a nadto wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).. Zasądzone koszty obejmują opłatę uiszczoną tytułem wpisu od skargi w wysokości 500 zł, wynikającą z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535) a nadto wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).