Postanowienie - I OSK 815/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 12 czerwca 2026
Teza
Odrzucono skargę kasacyjną. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej powiatu s. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Bk 1941/25 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 listopada 2025 r. nr WG-VI.7534.152.2025.AM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowaOdrzucono skargę kasacyjną. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej powiatu s. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Bk 1941/25 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 listopada 2025 r. nr WG-VI.7534.152.2025.AM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowa
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
100 zł · odszkodowanie
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
12 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Marek Stojanowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 19 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 14 listopada 2025 r. nr WG-VI.7534.152.2025.AM, utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z 13 sierpnia 2025 r. nr GKN-II.683.8.4.2024.JW w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za prawo własności i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0416 ha, powstałą z podziału działki nr (...) dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...) położonej w obrębie ewidencyjnym (...) przejętą z mocy prawa na rzecz powiatu s. na podstawie decyzji Starosty S. z 6 września 2024 r. nr 9/24 znak: OŚA-V.6740.7.6.2024 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Wojewody Podlaskiego na rzecz P. S.A. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł powiat s. (dalej także: "skarżący kasacyjnie"). W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w W. wniosły o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.Stosownie do art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przy tym bada, czy skarga kasacyjna wniesiona została przez stronę, ponieważ jest to jedna z ustawowych przesłanek jej dopuszczalności, określona w art. 173 § 2 ppsa (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). Konsekwencją złożenia środka zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przez podmiot w sposób oczywisty nieuprawniony jest jego odrzucenie.Zgodnie z art. 173 § 2 ppsa, skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.Sprawa administracyjna dotyczy ustalenia odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod drogę publiczną, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 2024 r. poz. 311 ze zm.), gdzie zgodnie z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 tej ustawy decyzję wydaje starosta właściwego powiatu. W rozpoznawanej sprawie decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz powiatu s. pod drogę publiczną – drogę powiatową nr (...) – wydał w pierwszej instancji Starosta S. który następnie wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Tymczasem 16 lutego 2016 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 2/15 podjął uchwałę o treści: "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)". Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale, zarówno konkretnej jak i abstrakcyjnej, jest pośrednio wiążąca dla wszystkich składów orzekających. Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od tej wyrażonej w treści sentencji uchwały. Art. 269 § 1 ppsa nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1362).Treść wskazanej uchwały jest konsekwencją ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej – w formie władczego aktu administracyjnego – wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej własnego interesu prawnego, zarówno w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. W konsekwencji, działanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego w charakterze określonym w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "kpa") – tj. organu administracji publicznej – na którymkolwiek etapie tego postępowania, wyłącza udział wskazanej jednostki w tym samym postępowaniu w charakterze strony (więcej na ten temat – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2026 r. sygn. akt I OSK 2080/24 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).Sytuacji nie zmienia fakt, że obecnie skargę kasacyjną wnosi powiat s. reprezentowany przez zarząd powiatu. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że obowiązkiem wykonywania zadań publicznych ustawodawca obciążył jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich poszczególne organy. Zadania powyższe powiat realizuje natomiast przede wszystkim poprzez swoje organy, co obejmuje między innymi wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1684 ze zm.) w tego rodzaju sprawach należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez powiat. Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, to jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Tym samym, brak jest jakichkolwiek podstaw aby różnicować legitymację procesową powiatu w zależności od tego, który z jego organów podejmuje czynności procesowe – każda taka czynności jest każdorazowo czynnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego i ocena jej dopuszczalności musi opierać się na posiadaniu lub nieposiadaniu legitymacji procesowej przez samą jednostkę samorządu terytorialnego. Skoro zatem zgodnie z uchwałą I OPS 2/15 wyłączona jest legitymacja procesowa powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, obejmuje to wszystkie organy tego powiatu, które z samego założenia nie posiadają własnego interesu prawnego, nie realizują zadań własnych i nie działają we własnym imieniu.Mając to na uwadze, należy skonstatować, że skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot a limine pozbawiony własnego interesu prawnego w sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. 28 kpa, który przez to nie mógł także stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego i w konsekwencji złożyć skargi kasacyjnej na podstawie art. 173 § 2 ppsa. Okoliczność powyższą winien był dostrzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, co skutkować powinno wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej – stosownie do art. 178 ppsa. Skoro jednak Sąd I instancji zaniechał wydania postanowienia w tym przedmiocie, skargę kasacyjną jako niedopuszczalną zobligowany był odrzucić Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny.Z tych względów na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 ppsa orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu w pkt 2 postanowienia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia w przypadku odrzucenia skargi kasacyjnej.. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia w przypadku odrzucenia skargi kasacyjnej.