Wyrok - II OSK 186/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 2/22 w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru BudOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 2/22 w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Bud
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Antas
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 26 maja 2022 r., II SA/Wr 2/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę S.P. (inwestor, skarżący) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 10 listopada 2021 r. nr 1201/2021, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (PINB lub organ I instancji) postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. nr 141/2021: wstrzymał S.P. roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegające na budowie budynku oznaczonego wg geodezyjnej ewidencji budynków numerem [...] z wykorzystaniem konstrukcji suwnicy wraz z budową podjazdu na terenie posesji nr [...] w O.; nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.: a) zaświadczenia Burmistrza Strzegomia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb) – czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powiatowy stwierdził ponadto brak przesłanek do ustalenia niezbędnych zabezpieczeń tej budowy, gdyż inwestycja jest zakończona.2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Wr 2/22 kolejno wskazano, że ww. postanowienie PINB zostało oprotestowane pismem datowanym na "2 października 2020 r." (data wpływu do organu 26 lipca 2021 r., data nadania w placówce pocztowej 23 lipca 2021 r.) przez inwestora, który wskazał, że dokumentacja obejmująca zgodę na budowę aktualnie znajdujących się na jego nieruchomości budynków, została wydana w kwietniu 1982 r.2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że DWINB zawiadomieniem z 28 września 2021 r. poinformował inwestora, że w/w pismo potraktowane jako zażalenie na postanowienie PINB w Świdnicy nr 141/2021 zostało wniesione z uchybieniem terminu. W zawiadomieniu został wyznaczony termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, na podstawie art. 15zzzzz² ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (uCOViD-19).Pismem z 27 października 2021 r. (nadanym 2 listopada 2021 r.) S.P. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.2.4. Dalej w wyroku II SA/Wr 2/22 przywołano, że DWINB powołanym na wstępie postanowieniem, działając na podstawie art. 58 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postanowienia administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Organ wojewódzki w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że strona dochowała wyznaczonego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, lecz nie uprawdopodobniła okoliczności przesądzających o braku jej winy w uchybieniu terminu. Przesłanka wskazana przez wnoszącego wniosek – choroba, zdaniem tegoż organu nie wystarczała do przyjęcia braku winy zainteresowanej strony w uchybieniu terminowi, bowiem nie jest ona równoznaczna z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowaną osobę. Wnioskujący nie udokumentował w żaden sposób faktu poważnej choroby, tym samym nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi.3.1. Z postanowieniem DWINB nie zgodził się S.P., który w skardze podniósł, że doszło do uchybienia terminu ze względu na brak pouczenia przez organ I instancji co do możliwości wniesienia zażalenia. Wskazał, że w doręczonym mu postanowieniu PINB nie umieszczono pouczenia, czym organ powiatowy naruszył art. 124 § 1 K.p.a. Skarżący powziął wiedzę o uchybieniu terminu do złożenia środka zaskarżenia z zawiadomienia DWINB z 28 września 2021 r. W ocenie skarżącego organ II instancji naruszył art. 58 K.p.a. Ponadto organ wojewódzki pominął okoliczność podnoszoną przez skarżącego, że w postanowieniu PINB nie umieszczono żadnego pouczenia o możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia zażaleniem. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie narusza art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej i jednostronnej oceny przez organ, a w konsekwencji uznanie, że nie uprawdopodobnił on braku winy w uchybieniu terminu.3.2. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie (w zaskarżonym wyroku oczywiście omyłkowo podano na s. 4, że wyczerpujące uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej "decyzji" – uwaga Sądu).4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu skargę oddalił.4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było powodów w okolicznościach tej sprawy do podważania oceny organu nieistnienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Wbrew odmiennym zarzutom skargi, strona była poinformowana o treści postanowienia organu I instancji, a także o sposobie i terminie jego zaskarżenia (vide k. 4 i 5 postanowienia PINB), nadto w aktach znajduje się (opatrzone prezentatą organu z datą 20 lipca 2021 r.) pismo skarżącego, w którym prosi o szybkie poinformowanie odnośnie wysokości opłat legalizujących obiekty budowlane, bowiem sprawę traktuje priorytetowo.Zdaniem tegoż sądu, zaniechanie strony w zakresie wysłania środka zaskarżenia w terminie, w okolicznościach tej sprawy należało uznać za brak staranności w prowadzeniu własnych spraw, co uzasadniało wydanie przez DWINB zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie organu I instancji, z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do jego wniesienia. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że inwestor otrzymał postanowienie PINB wraz z pouczeniem. Tuż nad pouczeniem o terminie i trybie zaskarżenia postanowienia, znajduje się informacja o opłacie legalizacyjnej, zaś skarżący składał pismo o wyliczenie opłaty legalizacyjnej bez złożenia dokumentów.4.3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.4.4. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnie przywołano nieaktualny publikator ustawy – uwaga Sądu) w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:1) art 145 § 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a., z którego wynika naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że do uchybienia terminu po stronie skarżącego doszło z jego winy w sytuacji, w której owej winy nie sposób mu przypisać z uwagi na podjęte przez niego działania polegające na niezwłocznym złożeniu środka zaskarżenia wraz z uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu w reakcji na powzięcie przez skarżącego wiedzy o możliwości wniesienia zażalenia dopiero z pisma DWINB z 28 września 2021 r.;2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 124 w zw. 107 § 1 z art. 112 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie PINB nr 141/2021 nie zawierało pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia środka zaskarżenia, a w konsekwencji nieprzyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że brak pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących stronie środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;3) art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że wydane przez DWINB postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 141/2021, które nie zawierało pouczenia strony o przysługujących jej środkach prawnych, będące jednym z koniecznych elementów każdego rozstrzygnięcia administracyjnego jest uzasadnione, podczas gdy ww. rozstrzygnięcie naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa nieudzielenie przez organ niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.4.5. Skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. W skardze kasacyjnej wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.4.6. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu środka zaskarżenia podkreślił, że nie otrzymał postanowienia z PINB w całości oraz w tym czasie miał problemy ze zdrowiem. Nadto, mimo złożenia po upływie terminu zażalenia PINB nie wskazał, iż środek zaskarżenia został złożony po upływie terminu. Skarżący powziął wiedzę o uchybieniu terminu dopiero po zapoznaniu się z treścią pisma DWINB z 28 września 2021 r.4.7. Podczas rozprawy skarżący kasacyjnie i jego pełnomocnik podtrzymali wniesioną skargę kasacyjną, jej zarzuty i wnioski.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).5.2. Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na postanowienie DWINB odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 141/2021. W myśl art. 58 § 1 K.p.a., "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Z treści art. 58 § 2 i 3 K.p.a. wynika odpowiednio, że: "Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin" oraz "Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne". O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 K.p.a.). W realiach przedmiotowej sprawy uwzględnić wypadnie ponadto, że skarżący został poinformowany – w trybie art. 15zzzzz² ust. 2 uCOViD-19 o wniesieniu podania zakwalifikowanego jako zażalenie z uchybieniem terminu i wyznaczeniu terminu do złożenia podania o jego przywrócenie.5.3. Wbrew zarzutom skargi trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do uznania, że odmawiając przywrócenia terminu DWINB naruszył art. 58 § 1 K.p.a. Słuszne co do reguły było uznanie sądu a quo, że brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do skutecznego uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, skoro inwestor powołujący się na swą niedyspozycję zdrowotną mógł, dokładając pewnej staranności w działaniu, posłużyć się inną osobą przy wniesieniu zażalenia w terminie. Skarżący ograniczył się także w tym zakresie – na etapie wnoszenia skargi – do podnoszenia braku właściwego pouczenia o trybie i terminie wnoszenia zażalenia na postanowienie organu powiatowego. Słusznie jednak sąd pierwszej instancji ocenił, że postanowienie PINB zawiera – wbrew zarzutom skargi – prawidłowe pouczenie o terminie i trybie jego zaskarżenia. Postanowienie PINB składało się z czterech stron, wydrukowane zostało dwustronnie, na stronie 4 znajduje się pouczenie o trybie i terminie wnoszenia zażalenia. Na tej samej stronie znajduje się informacja o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jako warunkującej zalegalizowanie stwierdzonej przez organ powiatowy samowoli budowlanej. Skoro zatem inwestor w piśmie wniesionym do PINB 20 lipca 2021 r. prosił o poinformowanie go o wysokości takiej opłaty, to miał świadomość – w konsekwencji przekazania tej informacji w postanowieniu organu powiatowego nr 141/2021 – o konieczności jej uiszczenia. Tym samym chybione jest zarzucanie, aby w/w postanowienie PINB nie zawierało prawidłowego pouczenia o terminie i trybie zaskarżenia postanowienia organu powiatowego. Nie doszło zatem do naruszenia przy jego wydaniu przepisów art. 124 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Nieskuteczne są również podstawy wskazujące na naruszenie art. 8 i 9 K.p.a., a także art. 77 i 80 K.p.a., przy czym nie dostrzeżono, że art. 8 i 77 K.p.a. to rozbudowane regulacje, składające się z więcej niż jednego przepisu.5.4. W konsekwencji nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa. Przepisy te mają naturę ogólną i wynikową, oznaczają podstawy wydania oznaczonych wyroków w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Skoro nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania, podnoszone w skardze kasacyjnej, to oddalając skargę WSA we Wrocławiu nie uchybił przepisowi art. 151 Ppsa stosując go, zarazem nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie stosując go.6. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargę kasacyjną., oddalono skargę kasacyjną.