Wyrok - I OSK 676/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2945/21 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję MiniOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2945/21 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Mini
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
spadek
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2945/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 września 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-43/2021/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty uchylił zaskarżoną decyzję.Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Wniesiono również o zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 – dalej: "ustawa zabużańska") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy zabużańskiej, to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II Wojny Światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro B.S. (właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieścił się na obecne terytorium RP i zmarł na byłym terytorium RP, to na skutek spadkobrania po nim jego następca prawny stał się po wybuchu wojny właścicielem przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do niego należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy zabużańskiej; jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem.Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miały miejsca gdyby Sąd I instancji zastosował prawidłową wykładnię prawa materialnego art. 2 ustawy zabużańskiej,2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez jego niezastosowanie pomimo dokonania wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,3) art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd I instancji należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Przed odniesieniem się jednak do postawionych zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że decyzją z 29 września 2021 r., nr DAP-WOSRFR-7280-43/2021/JL, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 kwietnia 2021 r., nr 1239/2021, odmawiającą A.W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w postaci majątku [...], woj. [...]. Organ ten wskazał, że niespełnione zostały przesłanki warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty wymienione w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy zabużańskiej, gdyż B.S. (który 1 września 1939 r. był właścicielem majątku [...]) nigdy nie powrócił na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w jej powojennych granicach.Zdaniem organu powyższego stwierdzenia nie jest w stanie podważyć załączone, w toku postępowania odwoławczego, oświadczenie J.W. z 22 kwietnia 2021 r., której zeznania nie wpływają na całościowy osąd sprawy. Pomijając niską wartość dowodową tego dokumentu (z uwagi na znaczny upływ czasu, od momentu wydarzeń w nim opisanych oraz niedostatki z punktu widzenia formalnego) organ stwierdził, że okoliczności w nim przedstawione, nie zmieniają faktu, że B.S. nigdy nie powrócił do RP w jej powojennych granicach.Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że dla zastosowania ustawy zabużańskiej konieczne jest spełnienie przez osobę opuszczającą w związku z wybuchem II wojny dawnych terenów RP warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych. Jego zdaniem prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1. Artykuł 3 ust. 2 zd. 1 stanowi zaś, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie).Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 czerwca 2022 r. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 września 2021 r. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie sprostał w całości wymogom wynikającym z at. 15 k.p.a., gdyż poza odniesieniem się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy zabużańskiej i załączonego do odwołania oświadczenia J.W. nie odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że skarżąca w pkt 4 odwołania wskazała, że A.J. opuściła byłe terytorium RP ponownie przed 1945 r. Była to nowa okoliczność, nie podnoszona przez skarżącą wcześniej, do której organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się. Organ nie wezwał skarżącej do wskazania, kiedy i w jakich okolicznościach A.J. powróciła na Kresy, czym powrót ten był spowodowany, a następnie kiedy je opuściła ponownie oraz do przedstawienia dowodów na powyższe twierdzenia. Nie zbadał, czy przemieszczenie się A.J. do Polski w powojennych granicach miało miejsce już po śmierci jej ojca B.S., czy, kiedy i w jakich okolicznościach opuściła ona ponownie byłe terytorium PR. Jest to istotna okoliczność, gdyż w razie ewentualnego potwierdzenia, że A.J. ponownie opuściła Kresy ważne jest czy była wówczas właścicielką pozostawionego majątku, czy też właścicielem był nadal jej ojciec B.S. Jak wynika z akt sprawy zmarł on 14 września 1944 r. Po śmierci ojca A.J. stała się jedyną jego spadkobierczynią. Z kolei A.J. zmarła 27 lutego 1945 r.W ocenie Sądu I instancji z treści art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionej poza granicami kraju, czyli podstawowa przesłanka, to bycie właścicielem nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium, a ponadto bycie 1 września 1939 r. obywatelem polskim i posiadanie w tym dniu miejsca zamieszkania na byłym terytorium Polski. Natomiast pod pojęciem "właściciela nieruchomości pozostawionych" należy rozumieć osobę, która była właścicielem nieruchomości na Kresach przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu oraz w chwili repatriacji, ale także pojęciem właściciela należy objąć takie osoby, które w chwili wybuchu wojny nie były właścicielami, ale stały się nimi w wyniku spadkobrania w czasie wojny i były właścicielami w czasie repatriacji. Oznacza to, że osoba, która stała się właścicielem w czasie wojny, na skutek spadkobrania, musi przemieścić się do Polski w jej powojennych granicach.Sąd I instancji zauważył, że skarżąca składając wniosek podała, że dotyczy on prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez A.J. ze S. Z kolei w pismach dotyczących podjęcia lub zawieszenia postępowania (z 11 marca 2009 r., z 16 kwietnia 2012 r., 13 kwietnia 2015 r.) wskazywała, że majątek został pozostawiony przez matkę oraz dziadka B.S. Natomiast w pismach z 18 sierpnia 2017 r. i 5 maja 2020 r. podawała, że majątek pozostawiła A.J., która odziedziczyła go po swoim ojcu B.S. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nieuzasadnione było odstąpienie od ustalenia, czy A.J. przed 1945 r. ponownie i jako właścicielka opuściła Kresy. Niedokonanie tych czynności Sąd Wojewódzki uznał za naruszenie art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący kasacyjnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej. Zdaniem Ministra decydujące znaczenie dla oceny przesłanki związanej z pozostawieniem nieruchomości ma status właścicielski nieruchomości w momencie wybuchu II Wojny Światowej, a nie w momencie repratriacji. W tym względzie skarżący kasacyjnie odwołał się do treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 wskazując, że jakkolwiek główna teza ww. orzeczenia odnosiła się do kwestii związanej z okolicznością, że włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy zabużańskiej samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy, tym niemniej jednak teza ta została zbudowana w oparciu o generalny wniosek, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność (a nie ze statusem właścicielskim nieruchomości w dacie repatriacji). Minister stwierdził zatem, że w jego ocenie nie należy badać przesłanek z ustawy zabużańskiej w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II Wojny Światowej i repatriował się, gdyż za właściciela nieruchomości uznać należy osobę, która władała nieruchomością przed wybuchem II Wojny Światowej.Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że punktem wyjścia dla rozpoznania wszystkich zarzutów, jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej pozostaje wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej, co w dalszym zakresie ma przełożenie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym przypadku prawidłowa wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej determinuje zakres postępowania administracyjnego i niezbędnych czynności procesowych organu. Rozpoznając zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w tym względzie stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że osoby, które nabyły prawo własności nieruchomości na skutek dziedziczenia w okresie II Wojny Światowej nie mogą być uznane za jej właścicieli w rozumieniu art. 2 ustawy zabużańskiej. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle art. 2 ustawy zabużańskiej, data 1 września 1939 r. ma znaczenie dla oceny posiadania obywatelstwa oraz miejsca zamieszkania. Z art. 2 tej ustawy nie można jednak wywieść, że uprawnienie do rekompensaty przysługuje wyłącznie osobom, które były właścicielami nieruchomości 1 września 1939 r., gdyż podstawowa przesłanka, to bycie właścicielem nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium, a ponadto bycie 1 września 1939 r. obywatelem polskim i posiadanie w tym dniu miejsca zamieszkania na byłym terytorium Polski.Należy mieć na względzie, że ten problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1013/18, 6 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2646/20, 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 395/22, 17 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1997/21, 27 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1144/22 – dostępne w CBOSA). W wyrokach tych wskazywano, że zgodnie z art. 2 ustawy zabużańskiej prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów) oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, a także posiada obywatelstwo polskie. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko temu właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który był nim 1 września 1939 r. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że przepisy ustawy zabużańskiej nie wymagały i nie wymagają, aby wnioskodawca miał obowiązek wykazania by byłemu właścicielowi pozostawionego mienia przysługiwał tytuł własności do niego na dzień 1 września 1939 r. Data ta odnosiła się jedynie do legitymowania się przez byłego właściciela mienia obywatelstwem polskim i miejscem zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1491/13 – dostępny w CBOSA). Podnosi się także, że w art. 2 ustawy zabużańskiej ustawodawca posługuje się pojęciem "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" nie definiując go bliżej. Jednak ze sformułowania "pozostawienie nieruchomości" wnosić należy, że istotna jest tu data opuszczenia nieruchomości. Data 1 września 1939 r. przyjmowana jest w tej ustawie wyłącznie jako moment wybuchu wojny, w wyniku której nastąpiło wypędzenie lub opuszczenie dotychczasowego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art.1) oraz jako moment oznaczenia obywatelstwa polskiego i miejsca zamieszkania (art. 2) – zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3010/18 (dostępne w CBOSA). Wprawdzie przepisy ustawy zabużańskiej nie wymagają, by w samej dacie opuszczenia nieruchomości położonych na dawnych kresach opuszczający je byli ich właścicielami, o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, który co najmniej w momencie wybuchu II Wojny Światowej był jego własnością, względnie po tej dacie (a przed pozostawieniem) był przez niego na własność nabyty. Wynika to wprost z brzmienia art. 2 ustawy zabużańskiej, tj. z samej istoty zdarzenia, z jakim związane jest uprawnienie, tj. pozostawienie nieruchomości w okolicznościach określonych w art. 1 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1013/18 – dostępne w CBOSA).Dodać też należy, że przepisy ustawy zabużańskiej są przepisami szczególnymi a przy tym mocno rygorystycznymi. Brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego do interpretowania ich treści w sposób jeszcze bardziej zawężający aniżeli wynika to z ich wykładni językowej. Wprawdzie zatem skarżący kasacyjnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odwoływał się do uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13), w którym zostało zawarte zdanie (cyt.): "Prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność...", ale zdanie to, mając na uwadze szerszy kontekst wypowiedzi składu poszerzonego, stanowiło jedynie swego rodzaju skrót myślowy (uproszczenie), gdyż najczęściej stan faktyczny, zachodzący w postępowaniach związanych z potwierdzeniem prawa do rekompensaty zabużańskiej sprowadza się do pozostawienia majątków położonych na Kresach Wschodnich przez osoby, które były ich właścicielami przed wybuchem II Wojny Światowej, to jest przed dniem 1 września 1939 r. Podkreślić także należy, że wyżej zacytowane zdanie zostało wyrwane przez skarżącego kasacyjnie z szerszego kontekstu wypowiedzi składu poszerzonego. Celem tej wypowiedzi było bowiem zwrócenie uwagi na konieczność jednolitego traktowania wszystkich, byłych właścicieli mienia położonego w dawnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy w dacie opuszczenia mienia osobom tym przysługiwał jeszcze tytuł prawny do pozostawionego majątku, czy też tytuł ten został już przez nich utracony na skutek działań władzy radzieckiej (majątek został przejęty przez kołchoz lub w inny sposób znacjonalizowany). Podejmując zatem w dniu 16 grudnia 2013 r. uchwałę o treści: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy", skład poszerzony w uzasadnieniu uchwały zwracał przede wszystkim uwagę na obowiązek takiego interpretowania przepisów ww. ustawy, które nie będzie różnicowało w sposób arbitralny właścicieli majątków pozostawionych. Tymczasem wykładnia przepisów omawianej ustawy, przyjęta w zaskarżonej decyzji taki właśnie nosi charakter.Z tych powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego, oparte na art. 2 ustawy zabużańskiej, należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji niezasadne okazał się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej.Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Powyższe przepisy statuują podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Istotną rolę, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, pełni zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej), sprowadzająca się w judykaturze do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego – najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy.W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaniechał ponownego rozważenia materiału dowodowego, a w rezultacie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 września 2021 r. sprowadza się do przedstawienia wniosku skarżącej, powołania zebranych dowodów i pism pełnomocnika skarżącej, przytoczenia zarzutów odwołania i załączonego do niego oświadczenia J.W. oraz stwierdzenia, że nie ma ono wpływu ma całościowy osąd sprawy, stwierdzenia, że B.S. nigdy nie powrócił do Polski w jej powojennych granicach. Następnie organ przytoczył obszerne fragmenty uzasadnień wyroków NSA w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie wynika jednak z niego, aby organ dokonał oceny, czy A.J. przed 1945 r. ponownie i jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości opuściła Kresy. Dla organu okoliczności te nie miały znaczenia, jednak w świetle prawidłowej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej są kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zaniechając tych ustaleń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył wskazane przez Sąd I instancji przepisy postępowania, zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę zbierania i oceny dowodów, a także swobodnej oceny dowodów. Rację ma również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu obszerną część poświęcił interpretacji art. 2 ustawy zabużańskiej i w wyniku przyjętej wykładni doszedł do wniosku, że organ dopuścił się naruszeń przepisów postępowania (tj. art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.), niemniej z niewiadomych dla skarżącego kasacyjnie powodów na końcu uzasadnienia jako podstawę uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi zatem, że został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie jest sprzeczne wewnętrznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie jest wadliwe.Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wyrok zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawę prawną uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 września 2021 r. wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika natomiast z uzasadnienia wyroku, organ wydając decyzję z 29 września 2021 r. naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, że podstawa prawna uchylenia przez Sąd I instancji została wskazana prawidłowo, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..