Wyrok - I GSK 1917/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M. Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4769/21 w sprawie ze skargi "M. Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z siedzibą w W. na infOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M. Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4769/21 w sprawie ze skargi "M. Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z siedzibą w W. na inf
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ubezpieczenia społeczne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Podstawa prawna
art. 6
kpa
art. 173
ppsa
art. 174
ppsa
art. 188
ppsa
art. 135
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4769/21 oddalił skargę M. sp. z o.o. P. I sp.k. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "strona", "spółka") na informację Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawySkarżąca wniosła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wniosek o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, w oparciu o art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19".Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Dyrektor WUP poinformował Spółkę o odmowie przyznania jej wnioskowanego wsparcia z uwagi na oświadczenia zawarte w pkt 1b i 1d części B załącznika do wniosku – Formularza informacji. Organ wskazał, że w myśl art. 1 ust 4 pkt. c w związku z art. 2 pkt 18 lit. a i e rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 r., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 651/2014"), pomoc ta nie może być, co do zasady, udzielana przedsiębiorcom, którzy tak jak Spółka w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowali się już w trudnej sytuacji. Ponadto Spółka nie korzysta z wyłączeń od ww. zasady, tj. nie jest mikro, małym lub średnim przedsiębiorcą nowoutworzonym (funkcjonującym krócej niż 3 lata), jak również nie jest mikro lub małym przedsiębiorstwem, co pozwalałoby na udzielenie pomocy w związku z treścią sekcji 3.1 Komunikatu Komisji Europejskiej "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 (2020 C 91 1/01).Spółka zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4769/21 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że wniosek o udzielenie pomocy złożony przez stronę na podstawie art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 powinien być rozpatrzony w oparciu o Komunikat Komisji. Krajowy ustawodawca określając w ustawie COVID-19 warunki przyznania pomocy wyraźnie uzależnił jej przyznanie od spełnienia warunków przyznania pomocy publicznej zgodnie z prawem unijnym, to jest w tym przypadku zgodnie z obowiązującymi w dacie przyznania pomocy (wydania rozstrzygnięcia) warunkami wynikającymi z Komunikatu. Określając te warunki Komunikat odwoływał się natomiast do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014, co tym samym czyniło tę definicją składnikiem treści normatywnej art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19.Następnie spółka, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt: V SA/Wa 4769/21.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach kasacyjnych:1. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15gga ust. 1 oraz 15gga ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4) ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VTD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COYID-19) w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego — tj. art. 15gga ust. 1 oraz 15gga ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4) ustany COVID-V) oraz w zw. z Komunikatem Komisji Tymczasowe Ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 (Dz. Urz. UE C Nr 911 z 20.03.2020) - poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie zawierają enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia, gdyż przesłanki uzupełniające przyznania pomocy wynikają z ww. Komunikatu Komisji, w tym z sekcji 3.1 rozdziału 3 Komunikatu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna doprowadzić do ustalenia, że:- przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 1 oraz 15gga ust. 3 ustawy COTTD-19 w sposób wyczerpujący, ewentualnie— przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 ustawy CQV1D-19 i uzupełniająco w pkt 3.10 rozdziału 3 Komunikatu Komisji.2. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzh ust. 1 pkt 1) ustawy Covid-19 - w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego — poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 15zzzh ust. 1 pkt 1) ustawy C0VID-19. polegająca na przyjęciu, iż przepis ten — przez odesłanie do Komunikatu Komisji — Tymczasowe Ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Conid-19 ustala, że wsparcie uregulowane w art. 15gga ww, ustawy nie przysługuje podmiotom znajdującym sic w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. podczas gdy przepis ten ogranicza się do wskazania, że pomoc uregulowana w wymienionych w nim przepisach stanowi pomoc publiczna mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wniosła o:1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu pracy z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] i stwierdzenie obowiązku zawarcia przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (filia w [...]) umowy o przyznanie Skarżącej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych.2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.3. Na podstawie art. 176 § p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.Zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów prawa materialnego nie jest prawidłowa, a w konsekwencji zarzut popełnienia błędu w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji okazał się nietrafny.W pierwszym zarzucie kasacyjnym, skarżąca spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 15gga ust. 3 pkt 1 – 3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zawierają enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia. Z kolei w drugim zarzucie kasacyjnym, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wsparcie uregulowane w art. 15gga ustawy nie przysługuje podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.Z uwagi na istotę podniesionych zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy je rozpoznać łącznie.Zgodnie z art. 15gga ust. 3 ustawy COVID-19 do świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy uprawniony jest przedsiębiorca: 1) który nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r., z wyjątkiem gdy zadłużony przedsiębiorca zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności; 2) który nie spełnia przesłanek do ogłoszenia upadłości, o których mowa w art. 11 lub art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3) wobec którego nie jest prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne lub likwidacyjne. Przedsiębiorca został zobowiązany do złożenia oświadczenia, o spełnieniu ww. warunków w składanym w drodze elektronicznej wniosku (art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19). Z kolei w myśl art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, wsparcie o którym mowa m.in. w art. 15 gga - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.Ustosunkowując się do powyższej kwestii, wskazać należy, że jedną z konsekwencji przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej jest obowiązek respektowania ograniczeń w udzielaniu wsparcia przedsiębiorcom krajowym. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym dla określenia przesłanek wspomnianej pomocy wystarczające jest odwołanie się do jednego tylko z przepisów ustawy krajowej, to jest art. 15gga ust. 3 pkt 1-3 ustawy COVID-19 z pominięciem innych regulacji prawnych. Co prawda we wskazanym przepisie rzeczywiście ustawodawca wskazał na warunki odnoszące się do kondycji finansowej przedsiębiorcy ubiegającego się o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, jednakże nie można przyjąć aby regulacja ta wyłączała stosowanie innych regulacji prawnych, w szczególności odnoszących się do zasad udzielania pomocy publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, konstrukcja pomocy publicznej dla przedsiębiorców z powodu pandemii nie opiera się na wyizolowanej normie krajowej, ale ma charakter złożony, bo obejmuje przepisy należące nie tylko do ustawy krajowej, ale także te, które znajdują się w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzeniu oraz Komunikacie Komisji Europejskiej.Tak więc zakres uprawnienia spółki ustalać należy nie tylko w oparciu o art. 15gga ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 ale także w oparciu o szereg innych unormowań, w tym art. 15zzzh ust. 1 ww. ustawy i innych przepisów, do których ten ostatni przepis odsyła – bezpośrednio i pośrednio. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 15zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje, że wsparcie, o którym mowa w 15gga ma być zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, a w tymże Komunikacie w sekcji 3.1 pkt 22 lit. c wprost wskazano, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie włączeń grupowych) czyli art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Słusznie także przyjął Sąd I instancji, że w powyższym zakresie mamy do czynienia z odesłaniem podwójnym, bo wymieniony art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 Komunikat Komisji UE odwołuje się do zdefiniowanego w innym akcie prawnym pojęcia przedsiębiorstwa będącego w trudnej sytuacji.Zgodzić się należało ze spółką, że wskazany Komunikat Komisji nie stanowi źródła prawa, jednakże powyższego stanowiska nie kwestionował Sąd I instancji. Źródło odesłania do tegoż Komunikatu znajduje się w art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19, a zatem ma charakter ustawowy bowiem norma odniesienia znajduje swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących – ustawie COVID-19. Tym samym przyjąć należało, że odwoływanie się w Komunikacie Komisji wprost do aktu prawnego jakim jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 stanowiło dostateczną podstawę do przyjęcia, że przyznanie pomocy przedsiębiorcom musi uwzględniać przepisy unijne, a w tym przypadku definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014).Słusznie wskazuje spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustawowe odesłanie do innego aktu powinno być jasne i precyzyjne. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, w szczególności mając na uwadze okoliczności w jakich była uchwalana ustawa COVID-19 i jej kolejne nowelizacje i braku możliwości przewidzenia jakie konkretnie środki będą skutecznie wspierać gospodarkę w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (i zostaną zaaprobowane przez Komisję Europejską), ogólne odwołanie się w ustawie COVID-19 do warunków zawartych w Komunikacie Komisji należało uznać za dopuszczalne.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym regulacje zawarte w sekcji 3.1. Komunikatu Komisji – "Ograniczone kwoty pomocy" mają charakter ogólny (uniwersalny) i odnoszą się do wszystkich form udzielania pomocy, uszczegółowionych w kolejnych podsekcjach sekcji 3 Komunikatu, w szczególności w zakresie podsekcji 3.10 – "Pomocy w formie subsydiowania wynagrodzeń pracowników w celu uniknięcia zwolnień podczas epidemii COVID-19". Ograniczenie kwotowe pomocy poprzez wskazanie, że pomoc nie może być przyznana przedsiębiorstwu, które na dzień 31 grudnia 2019 r. znajdowało się już w trudnej sytuacji (za wyjątkiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw) odnosi się również do pomocy polegającej na subsydiowaniu wynagrodzeń w celu uniknięcia zwolnień pracowników. Prawidłowości powyższej wykładni nie podważają argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem miały charakter czysto polemiczny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji.Zaznaczyć przy tym należy, czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że w treści art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca wprost wskazał, że wsparcie udzielane jest zgodnie z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji, a zatem nie można przyjąć, że Komunikat ten jedynie wskazywał, że dane wsparcie stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. O tym, że takie wsparcie stanowi pomoc publiczną, przesądzają przepisy art. 107 i 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dlatego też, przyjmując za trafną wykładnię wskazanej regulacji zaproponowaną przez skarżącą spółkę, w istocie okazałby się zbędna.W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, co implikuje wniosek o niepodważeniu stanu faktycznego tej sprawy, zgodnie z którym wysokość niepokrytych strat spółki przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, a także, że w ciągu ostatnich dwóch lat stosunek długów do kapitału własnego był większy niż 7,5, a stosunek zysku operacyjnego powiększonego o amortyzację do odsetek był niższy niż 1. Spełnione zatem zostały przesłanki znajdowania się skarżącej spółki w trudnej sytuacji, a w konsekwencji ziściła się podstawa odmowy udzielenia pomocy. Czyni to pogląd wyrażony w wyroku Sądu I instancji o oddaleniu skargi prawidłowym, a zarzuty skargi kasacyjnej – nieuzasadnionymi.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).