Wyrok - I OSK 749/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Dnia 25 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 585/23 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzecOddalono skargę kasacyjną. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Dnia 25 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 585/23 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzec
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 105
kpa
art. 61
kpa
art. 80
kpa
art. 174
ppsa
art. 58
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r. I SA/Wa 585/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy (Miasto) na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieskuteczne uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku) i zasądził od Kolegium na rzecz Miasta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 58 § 1 pkt 1) oraz § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt l)-9) i ust. 3 ppsa oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21,08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r., poz. 344, dalej jako: "ugn") skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1) ppsa, poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta na orzeczenie Kolegium z [...] maja 2021 r, sygn. [...] uznające, po rozpatrzeniu wniosku B.K., że dokonana przez właściciela aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] (dalej jako: "Nieruchomość"), była nieuzasadniona (dalej jako: "Orzeczenie"), należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 ppsa, co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi,2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) w zw. z art, 153 i art. 141 § 4 ppsa poprzez nakazanie Kolegium ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów ugn wniosek użytkownika wieczystego został merytorycznie rozpatrzony, nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14,06.1960n - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U, z 2023 r, poz. 775, dalej jako: "Kpa") poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium zaniechania wyjaśnienia wskazanych w wyroku kwestii, bez wykazania przez Sąd jakich okoliczności Kolegium zaniechało wyjaśnić i zobowiązane jest dokonać ponownie prowadząc postępowanie oraz przy braku wykazania przez Sąd, iż ewentualne uchybienia powyższym przepisom postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co stanowi niezbędną przesłankę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa);4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw, z art. 107 § 1 Kpa poprzez wadliwe zarzucenie, iż Kolegium nieprawidłowo pouczyło Stronę skarżącą o środku zaskarżenia od Orzeczenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, pomimo wydania przez Kolegium Orzeczenia uznającego dokonaną przez właściciela aktualizację opłaty rocznej za bezskuteczną, a więc orzeczenia w trybie art. 79 ugn, od którego przysługuje w myśl art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw do sądu powszechnego;II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj. art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia 13 lutego 2019 r. podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej;Wskazując na powyższe okoliczności Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Miasta na Orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta na Orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest również rozważyć z urzędu przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.W zarzucie objętym punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej Kolegium zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu wydanie wyroku w warunkach nieważności z uwagi na rozpoznanie sprawy nienależącej do kognicji sądów administracyjnych.Odnosząc się do tak postawionego zarzutu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej z umorzeniem postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2025 r. I OSK 2409/23, 15 maja 2024 r. I OSK 52/24, 21 lutego 2024 r. I OSK 2462/23, 7 lutego 2024 r. I OSK 2447/23, szereg orzeczeń z 20 listopada 2023 r. w tym o sygn. akt I OSK 519/23, I OSK 624/23 i I OSK 1980/22, 20 września 2023 r. I OSK 633/23, z 12 lipca 2023 r. I OSK 239/23, czy z 11 maja 2023 r. I OSK 963/22).W odniesieniu do zarzutu kwestionującego właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie (zarzut objęty punktem I. 1 petitum skargi kasacyjnej), podzielając ugruntowane stanowisko w orzecznictwie, należy stwierdzić, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18 (dostępnej w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy P.p.s.a.Kolegium w tenorze swojego orzeczenia wskazało jako podstawę prawną art. 78 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości składa się przeciwko właścicielowi nieruchomości. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na właściwym organie. Przywołany przez Kolegium przepis nie mógł jednak – z uwagi na swoje brzmienie – stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia Kolegium. Nie można oczywiście wykluczyć, że jest to omyłka pisarska, zaś intencją Kolegium było przywołanie jako podstawy prawnej art. 79 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym po złożeniu przez użytkownika wieczystego nieruchomości wniosku, o którym mowa m.in. w art. 78 ust. 3 u.g.n., Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty.W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium przywołało natomiast art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", to jest przepisy przewidujące przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego wskazanych w nich gruntów w prawo własności oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej. Następnie wyjaśniło, że "przepisy art. 79 u.g.n. nie przewidują możliwości umorzenia postępowania w konsekwencji, w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przyjąć należy, że wypowiedzenie dokonane przed dniem wejścia w życie w/w przepisu stało się obecnie nieskuteczne".Tak sformułowane uzasadnienie orzeczenia Kolegium wskazuje, że w ocenie organu podstawę prawną jego rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do jego zastosowaniaOrzeczenie wydane na art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n., z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania, ani przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy.W świetle powyższego, zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.Oznacza to, że w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie stwierdza wystąpienia w sprawie żadnej z pozostałych podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Skoro zaskarżony akt nie był orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 3 u.g.n. tylko decyzją o umorzeniu postępowania nie przysługiwał od niego sprzeciw do Sądu powszechnego ale skarga do sądu administracyjnego. Pouczenie o prawie wniesienia sprzeciwu a nie skargi do sądu administracyjnego zamieszczone w orzeczeniu było więc wadliwe, co czyni niezasadnym zarzut objęty punktem I.4 petitum skargi kasacyjnej.Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania objętych punktami I. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego objętego punktem II petitum skargi kasacyjnej.Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej stanął na stanowisku, że umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy.Powyższą wykładnię kwestionowało skarżącej kasacyjnie Kolegium.Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wykładnia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przedstawiona przez Sąd Wojewódzki zbieżna jest z wykładnią prezentowaną jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z 11 maja 2023 r. I OSK 963/22, 12 lipca 2023 r. I OSK 239/23, 20 września 2023 r. I OSK 633/23, 20 listopada 2023 r. I OSK 626/23, I OSK 604/23, I OSK 622/23, I OSK 721/23, I OSK 555/23, I OSK 583/23, I OSK 671/23, I OSK 634/23, I OSK 624/23, I OSK 693/23, I OSK 92/23, IO SK 2108/22, I OSK 1980/22, I OSK 263/23, I OSK 2264/22, I OSK 2237/22, I OSK 240/23, z 27 listopada 2023 r. I OSK 178/23, I OSK 1986/22, I OSK 2262/22, I OSK 2247/23, z lutego 2024 r. I OSK 2447/23, I OSK 2462/23, 5 czerwca 2025 r. I OSK 1871/23, I OSK 1872/13, I OSK 1870/23, I OSK 2036/23).Jak już wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro od 1 stycznia 2019 r. nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z tym dniem spowodowało bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji.W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Oznacza to, że aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej.Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.Z tego względu, w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności, to nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości), opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia.Omawiany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 tej ustawy o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n.Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r., przez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym, doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie, w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po 5 października 2018 r., ale przed 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości.Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło nie tylko po dniu 5 października 2018 r., ale również po dacie wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r., co miało miejsce 13 lutego 2019 r. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy pismem z 15 grudnia 2020 r. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w opisanej powyżej nieruchomości, proponując wnoszenie opłaty w nowej wysokości od dnia 1 stycznia 2019 r., natomiast pismem z 13 stycznia 2021 r., Użytkownik wieczysty złożył do Kolegium wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione (data wpływu wniosku do Prezydenta 15 stycznia 2021 r.). Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w jego ocenie postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje formalnie wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n.).W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że postępowanie aktualizacyjne choć zostało zainicjowane po 5 października 2018 r., tak jak wymaga tego przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej to jednak już po dniu 13 lutego 2019 r., a co za tym idzie postępowanie to nie było na dzień 13 lutego 2019 r. w toku. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1, w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało zakończone na dzień 13 lutego 2019 r. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje kwestia ustalenia czy została spełniona druga z przesłanek, tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., skoro samo oświadczenie Prezydenta w tym zakresie zostało skierowane do adresatów dopiero w grudniu 2020 r.Powyższe okoliczności faktyczne, to jest okoliczności dotyczące daty doręczenia użytkownikowi wieczystemu pisma w sprawie aktualizacji opłaty rocznej (co jak wynika z akt sprawy miało miejsce dopiero w grudniu 2020 r.) jak również daty złożenia przez niego wniosku o wniosku o ustalenie że podwyższenie opłaty rocznej jest nieuzasadnione (15 stycznia 2021 r. – data doręczenia żądania Prezydentowi) nie zostały w ogóle uwzględnione przez Kolegium przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że Kolegium nie ustaliło, czy zachodzą okoliczności faktyczne umożliwiające wydanie orzeczenia na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej.Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wynika z pisma z 15 grudnia 2020 r., jako podstawę prawną ustalenia opłaty Miasto wskazało art. 21 ust. 2 i 2a ustawy przeształceniowej. W skardze do Sądu Wojewódzkiego Miasto podkreślało, że Kolegium błędnie przyjęło, że w przedmiotowej sprawie dokonano wypowiedzenia opłaty rocznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie dokonano wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tylko jej ustalenia co do wysokości i stawki procentowej co związane jest z wymiarem rocznym opłaty przekształceniowej. W ocenie Miasta, wskazana przez Kolegium podstawa prawna rozstrzygnięcia, to jest art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, nie znajdowała zastosowania. Zastosowanie znajdował natomiast art. 21 ust 2 i 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz.U z 2020 r. poz.2040).W świetle powyższych okoliczności prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości należy zakwalifikować jako naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie przeanalizowało treści pisma Prezydenta z 15 grudnia 2020 r., wadliwie również przyjęło, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają wydanie orzeczenia na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej.Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie. Co istotne, Sąd Wojewódzki wprost wskazał, że treści owego rozstrzygnięcia nie przesądza.W konsekwencji również zarzuty objęte punktem I. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Miasta kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.. zasądzając od Kolegium na rzecz Miasta kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.