Wyrok - II GSK 1107/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 11 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2597/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnOddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2597/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ne bis in idem / podwójne skazanie za ten sam czyn
ubezpieczenia społeczne
ZUS
Role w sprawie
świadek
organ rentowy / ZUS
Data orzeczenia
11 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dorota Dąbek
Podstawa prawna
art. 176
ppsa
art. 1
ppsa
art. 3
ppsa
art. 134
ppsa
art. 141
ppsa
art. 205
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
IWojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2597/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:Na skutek kontroli pojazdu w dniu 17 stycznia 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 24 czerwca 2020 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł w związku z ustaleniem:1) wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji;2) wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 919; dalej: u.t.d.);3) wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy;4) wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu – za każdy pojazd.Kierowca w chwili zatrzymania do kontroli przewoził odpłatnie dwoje pasażerów, których dane znajdują się w notatce służbowej Policji. Zarówno w notatce, jak i w protokole kontroli zawarta została pozyskana od pasażerów informacja, że zamówili kurs za pośrednictwem aplikacji [...] z [...] na ul. [...] w W. Nie ma wątpliwości, że kierowca wykonywał przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz skarżącej spółki, bowiem okazał m.in. paszport, prawo jazdy, kopię umowy zlecenia zawartej 10 stycznia 2019 r. ze skarżącą oraz zgłoszenie do ZUS. Kierowca nie okazał na wezwanie kontrolujących licencji uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego osób ani żadnych innych dokumentów uprawniających do wykonywania przedmiotowego przewozu. Kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Znajdowały się na nim napisy "[...]" po obu stronach tylnych drzwi i na obu przednich drzwiach napisy "Pobierz aplikację".Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 26 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.Skargę do WSA w Warszawie złożyła na powyższą decyzję spółka.Sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że sporny przewóz stanowił przewóz okazjonalny wykonany w celach zarobkowych, na zamówienie klientów poprzez aplikację [...]. Sąd podkreślił, że skarżąca nie wyposażyła kierowcy w wypis z licencji, ponieważ w dacie kontroli takiej licencji nie posiadała. Kierowca zaś legitymował się jedynie umową zlecenia wskazującą, że kierowca działał na rzecz skarżącej. Sąd uznał, że organ prawidłowo ocenił, iż warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Z protokołu kontroli bowiem wynikało, że kontrolowany przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji [...], co nie stanowiło o spełnieniu warunku z art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d. Opłata za usługę nie została określona przed rozpoczęciem przewozu, gdyż wskazana w aplikacji kwota stanowiła jedynie kwotę orientacyjną, która po zakończeniu przewozu może ulec zmianie. Sąd wyjaśnił również, że przewozu okazjonalnego dokonano samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Ponadto kontrolowany pojazd w dniu kontroli nie posiadał aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego zdatność do ruchu. Ważność badania technicznego upłynęła w dniu 16 kwietnia 2019 r.IISkargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości.I. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na:1. niewłaściwym zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 24 czerwca 2020 r. "nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za przejazd nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII" w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola dotyczyła wykonywania przewozu okazjonalnego bez wymaganej licencji, a decyzja z 24 czerwca 2020 r. nałożyła karę w innej wysokości oraz za inne naruszenia ustawy o transporcie drogowym;2. niezastosowaniu art. 92a ust. 9 w zw. z ust. 11 u.t.d. oraz nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie będące czynem, o którym mowa w załączniku nr 3 do u.t.d. wyczerpującym jednocześnie znamiona wykroczenia oraz zastosowanie zarówno przepisów o karze za wykroczenie jak i przepisów o odpowiedzialności administracyjnej, chociaż zbieg odpowiedzialności administracyjnej i za wykroczenie nie był możliwy;3. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na lakonicznie sporządzonym uzasadnieniu bez odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego:(a) zaniedbania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka przez organ administracji drugiej instancji z powodu rzekomego przedłużenia postępowania, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyręczając organ administracji zdecydował merytorycznie o zasadności tego środka dowodowego bez przedstawienia merytorycznych argumentów uzasadniających zaniechanie przeprowadzenia tego środka dowodowego, chociaż rolą Sądu Administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem (w tym art. 6, 8, 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) działania organu administracji,(b) błędnego uznania przez organ pierwszej instancji kontrolowanego przewozu za przewóz okazjonalny wykonywany pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób, chociaż ustawodawca nie przewidział możliwości uzyskania licencji na przewóz okazjonalny samochodem osobowym do 5 osób, co wkonsekwencji spowodowało, że skarżąca nie miała prawnej i faktycznej możliwości:(i) zgłosić pojazdu wykonującego przewóz do licencji na przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu mniej niż 7 osób (ponieważ niemożna zgłosić zmian do licencji, która nie istnieje),(ii) aby naruszyć art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez umiejscowienie na samochodzie osobowym napisu "[...] pobierz aplikację" z uwagi na adresowanie wymogów z art. 18 ust. 5 u.t.d. do przewozów okazjonalnych wykonywanych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi do przewozu nie więcej niż 9 osób, lecz więcej niż 7 osób, ponieważ ustawodawca nie przewiduje możliwości świadczenia usług przewozu okazjonalnego samochodami osobowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu mniej niż 7 osób.II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:1. zastosowaniu pkt 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. przez zastosowanie i ukaranie skarżącej za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób bez licencji na ten przewóz w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział licencji na taki przewóz i skarżąca nie mogła być zobowiązana do uzyskania takiej licencji, a tym bardziej nie powinna zostać ukarana za wykonanie takiego przewozu bez licencji.2. błędnym przyjęciu, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącej w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 Dyrektywy z 1998 r., wskutek powyższego przepisów tych nie można się powoływać wobec jednostek.III. W sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej, iż cytowane powyżej przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniesiono o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.IV. Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji wniesiono, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ w ocenie skarżącej regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.Wskazując na powyższe zarzuty, w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.Na podstawie art 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.IIIOdpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.IVNaczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącej konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów kasacyjnych.Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art.174 p.p.s.a., zarzucając niezgodność z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w którym za oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uznając tę decyzją za zgodną z prawem.Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zawarty w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku. Akceptując w pełni stanowisko organów i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił swoje stanowisko o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wyjaśniając z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, natomiast to, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Dlatego NSA uznał, że zarzut naruszenia tego przepisu nie był zasadny.Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zawarty w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej.Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga. Skarżąca nie wyjaśniła na czym miałoby polegać w tej sprawie naruszenie przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz nie wskazała istotnego wpływu jego naruszenia na wynik sprawy NSA. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procesowych obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 2094/19).Niezasadny okazał się także zarzut z punktu I.2 petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 92a ust. 9 u.t.d.Przepis ten przewiduje, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Ustawodawca jednoznacznie zatem określił, który rodzaj odpowiedzialności – z tytułu popełnionego wykroczenia, czy z tytułu deliktu administracyjnego – ma pierwszeństwo w sytuacji, w której ten sam czyn podlega w rozważanym zakresie podwójnej kwalifikacji prawnej, przyznając w sposób nie budzący wątpliwości pierwszeństwo odpowiedzialności administracyjnej. Skarżąca w ramach powyższego zarzutu zmierzała do nieuzasadnionego odwrócenia rozwiązania, jakie przyjęte zostało przez ustawodawcę w art. 92a ust. 9 u.t.d., nie biorąc nadto pod uwagę, że skarżąca jako osoba prawna – nie podlega odpowiedzialności za wykroczenia, a więc że w jej przypadku nie może dojść do opisanego w tym przepisie zbiegu odpowiedzialności.Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty i wnioski zawarte w punktach II-IV petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest podnoszone w nich naruszenie przepisów art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d., w tym również w powiązaniu z naruszeniem art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, trzeba przede wszystkim odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 4 pkt 11 u.t.d., które definiują dla potrzeb stosowania tej ustawy pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego". "Krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., w świetle którego uzyskania odpowiedniej licencji wymaga wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego – a jest nim również niewątpliwie "przewóz okazjonalny" rozumiany jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego – może odbywać się na wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym.Z art. 5c u.t.d. wynika, że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, a mianowicie licencji przewidzianej w art. 5b ust. 1 pkt 3, co wyraźnie wynika z art. 6 u.t.d. i co potwierdza zawarte w art. 6 ust. 4 zastrzeżenie, którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c u.t.d., a także art. 11 u.t.d., który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto art. 11b i art. 11c, które odnoszą się do kwestii cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych, a w tym względzie do podmiotów właściwych do ich ustalania. Konsekwencją powyższego jest utrwalony w orzecznictwie pogląd, że licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 5 b ust. 1 pkt 3 i art. 12 ust. 2 u.t.d.) i odwrotnie, albowiem licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (por. m.in. wyroki NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1286/21 i sygn. akt II GSK 1222/21 oraz z 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09).Z przytoczonych regulacji prawnych wynika zatem zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, lub taksówką. Warunki wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wynikają z art. 6, art. 11, art. 11b i art. 11c u.t.d., a także art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 24). Warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami, co wynika z art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, o której jest mowa w art. 13b u.t.d.) oraz o odpowiednim oznaczeniu (por. m.in. wyroki NSA: z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 665/23 oraz z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 417/24). Tym samym, właściwe oznaczenie pojazdu samochodowego jest warunkiem koniecznym, aby dany pojazd mógł być uznany za taksówkę, a wykonywany nim przewóz – przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd – za przewóz osób taksówką. Odpowiednie oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli wykonania przez podmioty wykonujące ten rodzaj transportu dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów lub odstępstw od obowiązujących zasad przewozu osób, takich jak np. wyłączenie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa przez kierującego taksówką podczas przewożenia pasażera (art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), wyłączenie obowiązku przewozu dziecka w foteliku bezpieczeństwa dla dziecka lub innym urządzeniu przytrzymującym dla dzieci (art. 39 ust. 4 pkt 1), wykonywanie obowiązku corocznego (a nie raz na 5 lat) przeprowadzenia badań technicznych (art. 81 ust. 6), stosowanie się przez kierującego taksówką do zakazu palenia tytoniu lub spożywania pokarmów w czasie jazdy podczas przewożenia pasażera (art. 63 ust. 5), korzystanie z miejsc na drodze przeznaczonych tylko dla postoju taksówek (§ 53 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury ora Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych).A zatem zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., warunkiem koniecznym wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest uzyskanie odpowiedniej licencji, co nie jest równoznaczne z posiadaniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 12 ust. 2 ustawy), zaś wykonywaniem przewozu drogowego osób charakteryzującym się cechami krajowego transportu drogowego (art. 4 pkt 1 u.t.d.) jest również przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a więc innymi słowy "przewóz okazjonalny" (art. 4 pkt 11 u.t.d.). Szczegółowe warunki wykonywania tak właśnie definiowanego przewozu osób samochodem osobowym i tym samym warunki wykonywania uprawnień z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., zostały określone w art. 18 ust. 4b u.t.d., odrębnie od warunków wykonywania przewozu osób taksówką.Jakkolwiek z zestawienia treści ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 u.t.d. wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym – a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą – to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym świadczy sformułowanie "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", jak również szczegółowe wymogi jego wykonywania określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., których wyłącznie kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego (okazjonalnego) przewozu osób samochodem osobowym za zgodny z przepisami prawa.Wykonywany w niniejszej sprawie w imieniu skarżącej przewóz osób samochodem osobowym nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przewóz ten był realizowany, nie był pojazdem zabytkowym. Kontrolowany przewóz osób – który nie był przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym, nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa).Tym samym, okoliczności towarzyszące w niniejszej sprawie zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu osób) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji [...] – które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie – uzasadniały przypisanie skarżącej naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., to jest naruszenia realizującego znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., a w konsekwencji nałożenia za to naruszenie kary pieniężnej.W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest więc twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d.W ocenie NSA nie jest również zasadny zarzut niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. i powiązany w nim wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w pytaniem prawnym (pkt IV petitum skargi kasacyjnej).Skarga kasacyjna nie wyjaśnia dokładnie na czym miałoby polegać naruszenia standardu wynikającego z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Wobec treści oraz funkcji wymienionych przepisów, w tym również art. 12 ust. 2, art. 6 ust. 4, art. 11, art. 11b i art. 11c u.t.d. – o czym mowa była powyżej – zdaniem NSA nie sposób twierdzić, że zawarta w nich regulacja prawna nie koresponduje z tymi wzorcami konstytucyjnymi. Wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej, co w świetle przedmiotu oraz celów ustawy o transporcie drogowym, tj. między innymi potrzeby ochrony statusu legalnie działających przewoźników drogowych oraz ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4), nie uzasadnia twierdzenia o jakimkolwiek ograniczeniu wolności prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odnoszącym się do wykonywania transportu drogowego, w tym w zakresie odnoszącym się do przewozu osób. Przedsiębiorca nie jest pozbawiony prawa podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, a co za tym idzie wolności wyboru rodzaju tej działalności, a mianowicie wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, albo pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albo taksówką, co wymaga uzyskania odpowiedniej i dedykowanej rodzajowi tej działalności licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Nie jest też zasadne twierdzenie, że wymienione rodzaje wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób nieprawidłowo ograniczają wolność prowadzenia działalności gospodarczej w tej dziedzinie. Ponownego podkreślenia wymaga, że wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej, co w zakresie odnoszącym się do przewozu osób wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (art. 5b ust. 1). Ustawodawca z uzasadnionych powodów wprowadził rozwiązania prawne przewidujące zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień z licencji udzielanych na wykonywanie przewozu osób, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą albo taksówką. Dopuszczalnych rodzajów tej działalności jest jednak wiele. Wobec wolności wyboru przedsiębiorcy w zakresie rodzaju działalności polegającej na wykonywaniu krajowego transportu drogowego przewozu osób, nie jest zatem zasadne twierdzenie, że zróżnicowanie warunków wykonywania rodzajów tej działalności w jakikolwiek sposób narusza lub wręcz niweczy wymogi konkurencji, czy też, że nie koresponduje z wymogami proporcjonalności. Z tych powodów NSA uznał, że nie występują w rozpatrywanej sprawie przesłanki do stosowania art. 193 Konstytucji RP, a więc do zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny trybu tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w zakresie, w jakim oczekuje tego strona skarżąca. NSA podtrzymuje w tej kwestii stanowisko dotyczące tego zagadnienia prawnego przyjęte we wcześniejszych analogicznych sprawach (zob. m.in. wyroki NSA: z 14 grudnia 2023 r., II GSK 36/22, LEX nr 3663649; z 16 listopada 2023 r., II GSK 1024/20, LEX nr 3644984; z 4 października 2023 r., II GSK 1359/20, LEX nr 3633556; z 11 lipca 2023 r., II GSK 345/21, LEX nr 3579847; z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt 487/21).Nie został też uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytanie prejudycjalnego (pkt II.2 i III petitum skargi kasacyjnej). Skarżąca nie wyjaśnia dokładnie co miałoby uzasadniać tezę, że przywołana regulacja krajowa ma techniczny charakter w rozumieniu dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, co w jej ocenie miałoby stanowić podstawę do wystąpienia z tym pytaniem. Zdaniem NSA wniosek ten jest niezasadny, biorąc pod uwagę art. 1 lit. b) i lit. f) dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Nieuwzględniając powyższego zarzutu i oddalając wniosek, NSA podzielił pogląd dotyczący tego zagadnienia prawnego przyjęty w dotychczasowym orzecznictwie (zob. m.in. wyroki NSA: z 16 listopada 2023 r., II GSK 1024/20, LEX nr 3644984; z 4 października 2023 r., II GSK 1359/20, LEX nr 3633556; z 11 lipca 2023 r., II GSK 345/21, LEX nr 3579847; z 23 marca 2023 r., II GSK 165/20, LEX nr 3662586; z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt 487/21).Wobec powyższego należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji (punkt 2 sentencji wyroku).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji (punkt 2 sentencji wyroku).