Postanowienie - II OSK 118/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. i B.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 876/25 w sprawie ze skargi S.L. i B.B. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...]lutego 2025 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nOddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. i B.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 876/25 w sprawie ze skargi S.L. i B.B. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...]lutego 2025 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej n
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mirosław Gdesz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 16 października 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 876/25 odrzucił skargę S.L. i B.B. (dalej skarżący) na uchwałę z Rady Miasta L. z [...] lutego 2025 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...]) w mieście L. oraz zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi.W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej usg), co jest warunkiem rozpoznania skargi. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Wyjaśniono, że działka nr [...] objęta planem stanowi własność Miasta L., na której ma być zrealizowana inwestycja "M." polegająca na wzniesieniu budynku z lokalami mieszkalnymi i komercyjnymi. Skarżący są zaś właścicielami sąsiedniej działki nr [...] i twierdzą, że przez ich nieruchomość zostanie utworzony trzeci dojazd do ww. działki objętej planem, ponieważ zgodnie z § 11 ust. 1 lit. b planu sposób obsługi komunikacyjnej terenów objętych planem będzie realizowany za pośrednictwem dojazdów niewydzielonych, o których mowa w § 3 pkt 1. Powyższe, w ich zdaniem, spowoduje ingerencję w prawo własności stron.Zdaniem Sądu obawy skarżących związane z obciążeniem ich działki służebnością drogi koniecznej na rzecz działki objętej planem nie świadczą o tym, iż legitymują się oni interesem prawnym w zaskarżeniu planu, lecz jedynie interesem faktycznym. Pojęcie "dojazdu niewydzielonego" w żaden sposób nie może odnosić się do działki skarżących, ponieważ dotyczy tylko dojazdów niewydzielonych na rysunku planu, a nieruchomość skarżących znajduje się poza zakresem planu. Ponadto skarżącym nie przysługuje żadne prawo rzeczowe względem nieruchomości objętej zaskarżonym planem.2. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:1) prawa materialnego:a) art. 101 ust. 1 usg poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż norma ta nie legitymuje do złożenia skargi w sytuacji zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wymagając jego naruszenia w chwili wydania, nie ujmując sytuacji kiedy naruszenie ma miejsce w chwili wydania, ale skutkując na przyszłość (ograniczając władztwo nieruchomością) co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, podczas gdy interes prawny jednoznacznie wynika z uzasadnienia skarżących zawartego w piśmie inicjującym postępowanie i uzupełnieniu braków, wskazującego na ograniczenie prawa własności nieruchomości i ustalenia uchwały, które w sposób jednoznaczny oddziałują na nieruchomość skarżących, mimo że bezpośrednio nie zmieniają planu dla działki stanowiącej ich własność, ale dla działki sąsiedniej,b) art. 145 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, iż skoro skarżącym nie przysługuje prawo rzeczowe lub własność do działki objętej planem, to nie wpływa on na działki stanowiące własność skarżących znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej planem, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący nie posiadają interesu prawnego,2) postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,a) art. 58 §1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy brak było przesłanek do jej odrzucenia w okolicznościach faktycznych i prawnych, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skargi, na podstawie błędnie ustalonego stanu sprawy i uznania, iż interes prawny skarżących opiera się wyłącznie na kwestii ustanowienia drogi koniecznej czy wjazdów niewydzielonych, podczas gdy skarżący w piśmie z 11 sierpnia 2025 r. wskazali, że ich interes oparty jest na naruszeniu prawa do własności i swobodnego decydowania o własności poprzez zmianę planu pozwalającą na budowę na działce Miasta L. budynków ograniczających ich możliwości inwestycyjne, a kwestia dojazdów niewydzielonych jest jedynie jednym z elementów,b) art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi odnosząc się do merytorycznego badania wpływu uchwały na działkę skarżących i rozstrzyganie czy zmieniona uchwała wpływa czy nie wpływa na prawo własności, podczas gdy badanie merytoryczne uchwały winno prowadzić do wydania wyroku nie zaś odrzucenia skargi,c) art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie mają interesu prawnego a ich prawo własności nie zostało naruszone wobec okoliczności, iż zaskarżona uchwała dotyczy tylko działki należącej do Miasta a nie zmienia ona przeznaczenia działki skarżących, podczas gdy nie jest koniecznym by zmiana dotyczyła konkretnej działki skarżących, jeśli zmiana w obrębie planu wpływa na działkę skarżących w inny sposób np. dopuszczalną zabudową.W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.4.2. Zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracji z tej możliwości skorzystał, uznając, iż nie zachodzą takie okoliczności, które wymagałyby rozpoznania złożonego środka odwoławczego na rozprawie.4.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie doprowadziły one do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo stwierdził, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała dotyczy ich interesu prawnego i jednocześnie ten interes prawny narusza, co z kolei było warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg. Powyższa okoliczność stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa obligowała więc Sąd Wojewódzki do odrzucenia wniesionej przez skarżących skargi.4.4. Należy podkreślić, że skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg wymaga wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyroki NSA z: 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 902/13). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.4.5. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 78 oraz z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 2). Tym samym nie każde pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę prawa własności. Zasadniczo proces planowania przestrzennego może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli (postanowienie NSA z 13 czerwca 2002 r. sygn. akt II OSK 1197/22). Takie prawne naruszenie trzeba wykazać. W tej zaś sprawie skarżący, również w odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji, takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazali.4.6. Argumentacja skarżących uzasadniająca naruszenie ich interesu prawnego odwołuje się w istocie do twierdzenia, że w wyniku ustaleń planu na działce skarżących nr [...] powstanie dojazd do nieruchomości nr [...] objętej planem, co spowoduje naruszenie uprawnień właścicielskich strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne. Jak wynika z § 11 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały obsługa komunikacyjna terenów objętych planem będzie realizowana przez : a) istniejącą sieć dróg publicznych położonych poza granicami planu, b) za pośrednictwem dojazdów niewydzielonych, o których mowa w § 3 pkt 1. Przez "dojazdy niewydzielone" należy rozumieć nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu istniejące i projektowane dojazdy, zapewniające obsługę terenów inwestycji przez dostęp do dróg publicznych, przy wyznaczaniu dojazdów niewydzielonych nie obowiązuje zachowanie wskaźnika terenu biologicznie czynnego, określonego dla poszczególnych kategorii terenów wyznaczonych planem (§ 3 ust. 1 pkt 1). Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że pojęcie "dojazdu niewydzielonego" nie może odnosić się do działki skarżących nr 459/56, gdyż znajduje się ona poza zakresem terytorialnym planu. Dojazdy te, z definicji zawartej w uchwale, muszą zamykać się w granicach obszaru objętego planem, co wyklucza możliwość interpretacji, jakoby plan kreował nowe uprawnienia do przejazdu przez nieruchomość sąsiednią, która planem objęta nie jest. Nie można zatem uznać, aby wskazane ustalenia planu mogły spowodować w stosunku do skarżących uciążliwości czy ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu posiadanym do niej prawem. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, obawa skarżących przed ewentualnym przyszłym wykorzystaniem ich nieruchomości jako drogi koniecznej lub ich subiektywne przekonanie o zbędności kolejnej drogi dojazdowej, może świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Nie stanowi natomiast o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Podnoszona przez stronę kwestia dotycząca ustanowienia ww. służebności podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (które jak wynika z oświadczeń organu toczy się obecnie), nie zaś w toku procedury planistycznej.4.7. Strona skarżąca nie wykazała także, aby zaskarżona uchwała doprowadziła do naruszenia przysługującego jej prawa własności poprzez przyjęty sposób zagospodarowania działki nr [...]. Nie stanowi on bowiem bariery dla zagospodarowania nieruchomości skarżących, jak również nie wprowadza nieuzasadnionych ograniczeń w zakresie dotychczasowego bądź alternatywnego, dopuszczalnego prawem sposobu korzystania z tej nieruchomości.4.8. Reasumując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 usg, art. 145 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Skoro skarżący w zakresie hipotezy normy prawnej zawartej w art. 101 ust. 1 usg nie wykazali naruszenia własnego interesu prawnego, brak było podstaw do stwierdzenia, że odrzucenie skargi naruszało dyspozycję art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Należy również podkreślić, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd badał wyłącznie kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących, a nie merytoryczną zasadność zawartych w skardze zarzutów, dlatego też odniesienie się do regulacji zawartych w planie było w tym zakresie niezbędne. Dopiero skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg umożliwiłoby Sądowi merytoryczne badanie treści zaskarżonego aktu pod kątem zarzucanych przez skarżących uchybień.4.9. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.4.10. Oddaleniu podlegał także wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.