Wyrok - I OSK 599/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 marca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 583/23 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 30 stycznia 2023 r.Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 583/23 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 30 stycznia 2023 r.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
28 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
art. 6
kpa
art. 9
kpa
art. 8
kpa
art. 3
ppsa
art. 183
ppsa
art. 145
ppsa
art. 174
ppsa
art. 210
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 9 listopada 2023 r. oddalił skargę K.S. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej organ, SKO) z 30 stycznia 2023 r. nr SKO/I/I/9/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego (k. 41, 45-49) akt sądowych).Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Wnioskiem złożonym 24 listopada 2022 r. skarżąca wystąpiła o wypłatę dodatku węglowego.Decyzją z 16 grudnia 2022 r. Wójt Gminy w O. odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego. Swoje stanowisko uzasadnił faktem, że pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a skarżąca do 30 listopada 2022 r. nie wyodrębniła adresu zamieszkania, a jej córka – zamieszkująca pod tym samym adresem – otrzymała już dodatek węglowy.Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z 30 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, przyjmując, że dla rozpatrzenia wniosku na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej także udw) zgodnie z jej art. 2 ust. 3a i ust. 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, przysługuje jeden dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, przy czym wypłacany jest wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca do poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. SKO podkreśliło, że zasadniczo normą jest, że na jeden adres zamieszkania należy się jeden dodatek węglowy, bez względu na to, czy pod tym adresem zamieszkuje jedno czy kilka gospodarstw domowych, co wynika z treści art. 2 ust. 3a ustawy.Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko organów należało uznać za prawidłowe. Podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, nie było podstaw prawnych do przyznania skarżącej dodatku węglowego. Sąd I instancji przyjął, że co do zasady dodatek węglowy jest wypłacany temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy z danego adresu miejsca zamieszkania. W takim przypadku wniosek skarżącej, stosownie do art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym, powinien zatem zostać pozostawiony bez rozpoznania, czego nie zauważyły orzekające w sprawie. Błąd ten nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ ostatecznie wydano decyzję odmowną.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy adw. Ż.L. Zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając mu naruszenie:1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 3 c ustawy o dodatku węglowym albowiem z przepisu tego wynika, że dodatek przysługuje jeżeli przed 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla gospodarstw zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach, a zatem z przepisu nie wynika aby konieczne było wszczęcie procedury wyodrębnienia lokalu lub adresu, ani też nie określono jakie przyczyny uniemożliwiły ustalenie odrębnego adresu poza wskazanie, że muszą to być przyczyny natury obiektywnej.2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 3 c ustawy o dodatku węglowym albowiem z przepisu tego nie wynika aby ustawodawca miał na myśli odrębność lokalu w sensie formalnym, lecz w sensie faktycznym, czyli jeśli na podstawie oględzin da się wywnioskować, że pod jednym adresem mogą być prowadzone w sposób niekolidujący dwa gospodarstwa domowe.3. przepisu postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 3 ust. 1 ppsa poprzez niedostrzeżenie błędów, jakich dopuściły się organy administracji orzekające w I oraz w II instancji, a mianowicie art. 6, 7 oraz 8 kpa poprzez oparcie decyzji sprzecznej z linią orzeczniczą oraz prowadzenie postępowania w sposób wadliwy, gdyż nie zbadano całokształtu okoliczności sprawy co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżąca nie może być beneficjentką dodatku węglowego.W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, bowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzania rozprawy (k. 60-61v akt sądowych).Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.Podstawę materialnoprawną zaskarżonego wyroku stanowiły przepisy udw regulujące zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego.Zgodnie z art. 2 ust. 1 udw dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.Stosownie do art. 2 ust. 2 udw przez gospodarstwo domowe należy rozumieć: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).Zgodnie z art. 2 ust. 3a, 3b, 3c i 3d udw w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (ust. 3c). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 3d).Zauważyć trzeba, że kolejne nowelizacje udw jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W związku z powyższym na organach obu instancji spoczywa obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b udw. (zob. wyrok NSA z 27.9.2024 r. I OSK 2137/23).Wskazać należy, że zawarte w art. 2 ust. 3c i 3d udw pojęcie "odrębny lokal" nie zostało zdefiniowane w udw. Brak jest również w tym zakresie odesłania do definicji przewidzianej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Odczytywanie pojęcia "odrębny lokal", o którym stanowi art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw, w kontekście pojęcia, którym posługuje się ustawa o własności lokali, pomimo braku stosownego ustawowego odesłania, oznaczałoby zatem niedopuszczalne formułowanie i zastosowanie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego dodatku węglowego. Tym samym odrębność lokalu w rozumieniu analizowanych przepisów udw należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a nie przez pryzmat pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (zob. wyroki NSA z: 7.3.2024 r. I OSK 2701/23 oraz z 21.11.2024 r. I OSK 2848/23, I OSK 2843/23, I OSK 2811/23, I OSK 2812/23 i I OSK 2722/23).W świetle powyższego w niniejszej sprawie niezasadnie odmówiono przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki urzędowej z 15 grudnia 2022 r. sporządzonej na okoliczność weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w budynku piętrowym znajdującym się pod adresem P. [...]. W swoim lokalu na parterze posiada dwa pokoje, kuchnię, łazienkę, a także własne sprzęty AGD. Pod tym samym adresem na piętrze budynku zamieszkuje córka skarżącej wraz ze swoją rodziną posiadając własną kuchnię, łazienkę oraz pokoje, natomiast współdzielone jest źródło ciepła. Osoba ta złożyła, jako pierwsza, wniosek o dodatek węglowy (k. 14 akt administracyjnych).W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że w budynku, w którym mieszka skarżąca znajdują się dwa odrębne lokale w znaczeniu funkcjonalnym, w których prowadzone są oddzielne gospodarstwa domowe.Stanowisko organów orzekających, iż skarżąca, aby uzyskać wnioskowany dodatek powinna wykazać, że podjęła formalne kroki mające na celu uzyskanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów udw. Z żadnego przepisu udw nie wynika, aby przesłanka "braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych" miała zostać wykazana wyłącznie na skutek podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu, np. uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego, czy też uruchomienie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Zaakceptowanie stanowiska organów prowadziłby do nałożenia na wnioskodawcę wymogów, których udw nie zawiera. Organy administracji publicznej nie mogą ustanawiać wymogów nieprzewidzianych przez ustawodawcę i wprowadzać ostrzejszych kryteriów przyznawania dodatku niż wynika to z udw. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa). Wykazanie zatem przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której stanowi ust. 3c art. 2 udw, może nastąpić przez złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. brak było możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawczyni.Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji nie wezwał skarżącej do przedłożenia ani nie poinformował o konieczności złożenia takiego oświadczenia, stwierdzając arbitralnie, że nie zostały podjęte kroki formalne dotyczące wyodrębnienia lokalu skarżącej. Tymczasem wedle art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.Podkreślić należy, że udw nie zawiera unormowań stanowiących, jak należy rozumieć, brak możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Niemniej jednak wspomniane wyżej ratio legis wprowadzenia ust. 3c i 3d art. 2 udw daje podstawy do przyjęcia, iż po przekroczeniu tego terminu, tj. po zaistnieniu obiektywnej niemożliwości nadania nowego adresu, dodatek jest przyznawany w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i ustaleniu zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności zgodnie z ust. 1 (por. wyrok NSA z 26.9.2024 r. I OSK 2193/23).Uwzględniając powyższe zgodzić należało się z zarzutem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, zawartych w art. 2 ust.1, ust. 3c, 3d udw poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie.Kasacja nie wykazała zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia norm procesowych winien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, regulującymi rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest podstawą uchylenia decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, determinowany przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie. Powołanie w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego wskazania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa W istocie bowiem Sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Wprawdzie na mocy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 10/09 Sąd II instancji rozpoznając kasację zobowiązany jest do merytorycznego ustosunkowania się nawet do takiego zarzutu, w którym wskazano wyłącznie na naruszenie przepisów kpa, jednak warunkiem jest wykazanie, że organy naruszyły je w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w badanej kasacji uzasadniając zarzut naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa wskazano co prawda na niezbadanie całokształtu okoliczności sprawy, jednak zarzut ten odniesiono w sposób nieuprawniony do błędnie zinterpretowanej treści przepisów art. 2 ust.1, ust. 3c, 3d udw, o czym wyjaśniono powyżej, a co z oczywistych względów nie mogło zyskać aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa