Wyrok - II GSK 2276/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne. Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V.Sp z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4014/21 w sprawie ze skargi V.Sp z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora FarmaceutycznegUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne. Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V.Sp z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4014/21 w sprawie ze skargi V.Sp z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutyczneg
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
umorzono postępowanie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., (sygn. akt V SA/Wa 4014/21) oddalił skargę V. sp. z o.o. w K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 11 czerwca 2021 r. nr PR.503.8.2020.JD.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji.Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:1. Pismem z dnia 20 września 2019 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach na podstawie art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974, ze zm.; dalej: "u.p.f." lub Prawo farmaceutyczne) wezwał Spółkę do przekazania: 1) umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez stronę ze spółką D. S.A. bądź innym podmiotem, będącym franczyzodawcą, będącą franczyzobiorcą, a dotyczącej prowadzenia ww. aptek; 2) umowy spółki V. sp. z o.o. w K. W wezwaniu tym wyznaczono Skarżącej trzydniowy termin na przekazanie ww. dokumentacji pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f., kary pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł. Wezwanie zostało doręczone w dniu 26 września 2019 r. Skarżąca nie przekazała do WIF ww. dokumentacji, natomiast w piśmie z dnia 30 września 2019 r. wniosła o niezwłoczne u morzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.2. Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. Śląski WIF wystąpił do GIF o wszczęcie postępowania wobec Spółki, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127b ust. 1a i art. 37at ust. 8 u.p.f. z tytułu nieprzekazania na wezwanie organu zezwalającego, w terminie przez niego wyznaczonym, dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością.3. W piśmie z dnia 7 września 2020 r. Skarżąca przestawiła obszerne stanowisko odnośnie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu w postaci pisma z dnia 30 września 2019 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Śląskiego WIF z dnia 20 września 2020 r. i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego przez GIF jako bezprzedmiotowego.4. Decyzją z dnia 2 listopada 2020 r. wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1 pkt 8, art. 127d ust. 1, art. 127b ust. 1a i 1b w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. GIF nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 000 zł z tytułu nieprzekazania, wbrew art. 37at ust. 8 u.p.f., określonej w wezwaniu Śląskiego WIF z dnia 20 września 2019 r. dokumentacji związanej z prowadzoną przez ww. spółkę działalnością gospodarczą polegającą na prowadzeniu czterech aptek ogólnodostępnych:1) [...];2) "[...];3) [...];4) [...].W ocenie GIF materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ponad wszelką wątpliwość wskazuje, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 37at ust. 8 u.p.f. Wskazał, że pomimo skutecznego doręczenia wezwania organu zezwalającego i upływu prawidłowo wyznaczonego w nim terminu, nie przekazała wymaganej dokumentacji. Zaznaczył, że dokumentacja, o którą wzywał Śląski WIF stanowiła dokumentację związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą w postaci czterech aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez Stronę na terenie województwa śląskiego, na podstawie zezwoleń udzielonych przez WIF.GIF uznał za w pełni uzasadnione nałożenie kary pieniężnej w wysokości15 000 zł. Wysokość kary pieniężnej, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy stanowi w ocenie GIF sankcję w zakresie dolnej granicy ustawowego jej wymiaru i w wysokości adekwatnej do stwierdzonego naruszenia. Ponadto wysokość nałożonej kary pieniężnej ma odzwierciedlenie w ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.5. Skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.6. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. nr PR.503.8.2020.JD.3 wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 127d ust. 1 i art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 u.p.f., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 listopada 2020 r.Podtrzymując dotychczasową argumentację organ wskazał, że w myśl obowiązujących przepisów, Śląski WIF był uprawniony jako organ, który wydał Spółce zezwolenie na prowadzenie czterech aptek ogólnodostępnych, do wezwania na podstawie art. 37at ust. 8 u.p.f. do przedłożenia umowy, bądź umów franczyzowych zawartych ze spółką D. S.A. oraz umowy spółki V. sp. z o.o. w K., jako dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Natomiast Strona zobligowana była do przedstawienia wskazanych w wezwaniu dokumentów.GIF wyjaśnił, że w myśl obowiązujących przepisów jest zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f., przy czym GIF decyduje jedynie o wysokości nałożonej kary pieniężnej. Organ nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, a więc karę mieszczącą się w dolnych granicach, uwzględniając okoliczności i zakres naruszenia przepisów ustawy oraz brak uprzedniego naruszenia jej przepisów przez przedsiębiorcę.Organ podkreślił, że wobec jednoznacznego stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. zobowiązującego Skarżącą do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą, organ zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 127b ust. la u.p.f., co w konsekwencji oznacza, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a więc nie mogło zostać umorzone.7. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję GIF.8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 9 sierpnia 2022 r., orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.).W ocenie Sadu I instancji, rację ma Organ wskazując, że art. 37at ust. 8 u.p.f. jest w swej treści jasny i spójny oraz w sposób precyzyjny określa obowiązki posiadacza zezwolenia dotyczące przekazywania na wezwanie organu zezwalającego dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Przedstawiona regulacja, wbrew stanowisku Skarżącej, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej może podlegać weryfikacjiz punktu widzenia dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, ich zastosowaniew niniejszej sprawie nie prowadzi jednak do podważenia wyniku wykładni językowej.W ocenie Sądu I instancji, racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw prawnych do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Oznacza to, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi. Zdaniem WSA obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością objętą zezwoleniem, a zatem również dokumentów wskazanych w treści wezwania Śląskiego WIF z 20 września 2019 r. Dokumenty te mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 37at ust. 8 u.p.f.Zdaniem Sądu I instancji poza sporem pozostaje okoliczność, że Skarżąca nie wykonała wezwania Śląskiego WIF, to ziściła się przesłanka do zastosowania sankcji określonej w art. 127b ust. 1a u.p.f., zgodnie z którym, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji.9. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząco uchylenie zaskarżonego wyroku w całości jak również zaskarżonych decyzji I i II instancji i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. odmawiającego nałożenia kary na Spółkę a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a). tj.: a) art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, na skutek:• zastosowania jedynie akontekstowej wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f. z nierzetelnym, pobieżnym i prowadzącym do błędnych wniosków dokonaniem wykładni systemowej art. 37at Prawa Farmaceutycznego;• całkowitego pominięcia reguł wykładni celowościowej, a w szczególności nie wzięcia pod uwagę celu, który towarzyszył ustawodawcy przy uchwalaniu art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, który to cel wyraźnie wynika z projektu ustawy wprowadzającej ww. przepis;• dokonania wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f. w oderwaniu od norm wyższego rzędu (w tym norm - zasad), w szczególności zasady swobody działalności gospodarczej, prawa do prywatności czy też ochrony mienia, które to zasady zostały wskazane w Konstytucji RP, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego i bezpodstawnego wniosku, że:• organ Inspekcji Farmaceutycznej może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 37at ust. 8 u.p.f. w innej sytuacji niż wyłącznie w ramach prowadzonej kontroli lub inspekcji, gdy w rzeczywistości znajduje on zastosowanie jedynie do inspekcji lub kontroli w rozumieniu art. 2 pkt 7c oraz 7d u.p.f.;• przepis ten pozwala Inspekcji Farmaceutycznej na żądanie od przedsiębiorcy dowolnych dokumentów związanych z prowadzoną przez nich działalnością, bez względu na przedmiot postępowania oraz przydatność tych dokumentów w takim postępowaniu, gdy w rzeczywistości pozwala on na żądanie tylko takich dokumentów, które bezpośrednio korelują z przedmiotem postępowania, które są istotne dla tego postępowania i które są niezbędne z uwagi na niemożność ustalenia określonych faktów przy pomocy innych środków dowodowych, W tym miejscu warto dodatkowo zaznaczyć, że umowa franczyzowa nie jest dokumentem, który można uznać za związany z działalnością apteki ogólnodostępnej w rozumieniu ustawy Prawo farmaceutyczne, bowiem z natury swojej nie dotyczy ona w szczególności obrotu produktami leczniczymi,b) art. 127b ust. 1a u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w konsekwencji czego utrzymana została nałożonana Skarżącą kara pieniężna w sytuacji, gdy nie naruszyła ona treści art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego i była uprawniona - bez uprzedniego wszczęcia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach stosownej kontroli - do odmowy przekazania żądanej dokumentacji,c) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi, na skutek uznania, że Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach był uprawniony do wszczęcia, na podstawie ww. przepisów prawa postępowania w sprawie naruszenia przez Skarżącą (tj. podmiot prowadzący już apteki) art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., podczas gdy:• art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. stanowi normę kompetencyjną wyłącznie do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast• art. 99 ust. 3 u.p.f. ma zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia, przeniesienia zezwolenia, bądź wygaśnięcia zezwolenia, a zatem żaden z ww. przepisów nie stanowi normy kompetencyjnej uprawniającej do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i u.p.f. po wydaniu zezwolenia, co zresztą potwierdził już Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach w swojej decyzji 2 dnia 21 kwietnia 2022 r., (znak sprawy: WIF.8522.1.8.2018), którą umorzył postępowanie względem Skarżącej z uwagi na jego bezprzedmiotowość pierwotną,2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174. pkt 2 p.p.s.a)a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi mimo, że GIF rozpoznał sprawę nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego w konsekwencji czego błędnie uznał, że nałożenie na Spółkę kary pieniężnej jest zasadne, gdy w rzeczywistości Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach:• żądał od Skarżącej przedstawienia dokumentów (umowy franczyzowej oraz umowy spółki Skarżącej) w celu ustalenia czy spełnione są warunki określone w art. 99 ust 3 pkt 2 i 3 u.p.f., pomimo, że dokumenty te są i były zbędne, gdyż okoliczności te były już wykazane danymi ujawnionymi w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, były bezsporne (i Skarżąca ich nie negowała) i nie wymagały dodatkowego postępowania dowodowego;• żądał od Spółki przedstawienia dokumentów (umowy franczyzowej) nieistotnych dla oceny sprawy pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., ponieważ przepis ten wymaga badania stosunków właścicielskich, a te były już wykazane danymi ujawnionymi w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, były bezsporne (i Skarżąca ich nie negowała) i nie wymagały dodatkowego postępowania dowodowego,b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja RP") oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowaniei oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, nie posiadają uzasadnienia w przepisach prawa administracyjnego i farmaceutycznego, a tym samym zignorowanie bezprawnego działania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, który podjął czynności bez właściwej podstawy prawnej, naruszając przy tym zasadę praworządności określoną w ww. przepisach, w szczególności poprzez:• prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. bez istnienia w przepisach prawa odpowiedniej normy kompetencyjnej uprawniającej organ Inspekcji do prowadzenia takiego postępowania;• niezasadne domniemanie istnienia normy kompetencyjnej do prowadzenia ww. postępowania na podstawie zakazanej wykładni rozszerzającej dwóch przepisów, które wyraźnie ograniczają zakres ich zastosowania jedynie do sytuacji prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia lub udzielania zezwolenia aptecznego, co zresztą potwierdził już Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach w swojej decyzji z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak sprawy: WIF.8522.1.8.2018), którą umorzył postępowanie względem Skarżącej z uwagi na jego bezprzedmiotowość pierwotną,c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo niepodjęcia przez GIF z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dokonania przez Sąd dowolnej (nie swobodnej) oceny dowodów, niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym przyczyn, dla których uznano istnienie kompetencji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. przez Skarżącą, mimo posiadania przez nią legalnie wydanego zezwolenia na prowadzenie aptek, a także nie odniesienie się do istotnych argumentów podnoszonych przez Skarżącą w toku postępowania oraz nieuwzględnienie jako okoliczności wpływających na wynik sprawy, m.in. faktu, że Skarżąca jako przedsiębiorca zgodnie z prawem oraz na podstawie uzasadnionych przesłanek, przedstawiła Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w Katowicach oraz Organowi swoje poważne wątpliwości prawne co do zasadności i prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, które to wątpliwości następnie nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez Organ.d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 70 § 1 k.p.a. i art. 11 Prawa przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, na skutek rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych w zakresie:• wykładni art. 37at ust 8 u.p.f. na niekorzyść Skarżącej jako strony, przypisując normie wynikającej z art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego charakter znacznie szerszy niż wynika to z reguł wykładni przepisów z uwzględnieniem kontekstu oraz systematyki ustawy;• wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego na niekorzyść strony, przypisując niesłusznie ww. przepisom charakter normy kompetencyjnej uprawniającej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach do prowadzenia kwestionowanego postępowania,e) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo prowadzenia przez organy farmaceutyczne postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w tym:• sankcjonowanie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, w tym aprobowanie przez Organ II instancji działania polegającego na:- niezwłocznym wystosowaniu przez WIF wniosku do GIF o ukaranie Skarżącej bez wyjaśnienia jej zasadności swojego żądania czy też udzielenia odpowiedzi na wątpliwości Skarżącej dot. podstawy żądania dokumentacji;- dwukrotnym wystąpieniu przez WIF poza granice swoich uprawnień i kompetencji tj. wszczęciu i prowadzeniu postępowania bez odpowiedniej normy kompetencyjnej, jak również na żądaniu przedłożenia dokumentacji bez odpowiedniej podstawy prawnej;• zbagatelizowanie praw Skarżącej odnoszących się do sposobu kontrolowania działalności gospodarczej oraz gwarantujących jej określone prawa przedsiębiorcy w trakcie prowadzenia kontroli, wynikających m.in. z Prawa przedsiębiorców i zasad postępowania administracyjnego oraz zaniechanie uwzględnienia ww. zasad w procesie wykładni,f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia Skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy administracyjnej, nierzetelnego i pobieżnego omówienia okoliczności prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (na skutek czego Skarżąca poniosła szkodę płacąc bezzasadną karę pieniężną) oraz dla ustalenia obowiązków Skarżącej, a w szczególności niewyjaśnienie;• zasadności i prawidłowości prowadzenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. pomimo braku istnienia normy kompetencyjnej uprawniającej do prowadzenia tego rodzaju postępowania wobec Spółki:• zasadności nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentów w ramach ww. postępowania, co do którego wszczęcia i prowadzenia brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, co zresztą potwierdził już Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach w swojej decyzji z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak sprawy: WIF.8522.1.8.2018), którą umorzył postępowanie względem Skarżącej z uwagi na jego bezprzedmiotowość pierwotną,g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, na skutek zaaprobowania niezgodnego z przepisami prawa działania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach polegającego na prowadzeniu postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego pomimo istnienia niekwestionowanych podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na brak kompetencji inspekcji farmaceutycznej do badania spełniania przez Skarżącą, w zakresie funkcjonujących już aptek, wymogu nieprzekraczania 1 % aptek w województwie, który to wymóg może być badany wyłącznie w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia, co zresztą potwierdził już Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach w swojej decyzji z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak sprawy: WIF.8522.1.8.2018), którą umorzył postępowanie względem Skarżącej z uwagi na jego bezprzedmiotowość pierwotną.Ponadto Spółka wniosła o:1) dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentu - załączonej do skargi kasacyjnej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak sprawy: WIF.8522.1.8.2018) - na okoliczność ustalenia, że Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach uznał, że postępowaniew sprawie naruszenia przez Skarżącą art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. wszczęte postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2019 r. jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, gdyż zgodnie z przyjętą przez ten Organ wykładnią art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia, przeniesienia zezwolenia, bądź wygaśnięcia zezwolenia, nie jest natomiast podstawą do cofnięcia zezwolenia już wydanego, zatem każde takie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i podlega umorzeniu - co oznacza, że skoro postępowanie prowadzone przez ten organ było bezprzedmiotowe pierwotnie, organ ten nie był uprawniony do żądania od Skarżącej jakiejkolwiek dokumentacji – wskazując jednocześnie, że przeprowadzenie zgłoszonego dowodu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących zasadności postępowania prowadzonego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach oraz następczo Głównego Inspektora Farmaceutycznego, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.10. GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oddalenie złożonego wniosku dowodowego .Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.11. Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego.12. W okolicznościach faktycznych sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok, do Skarżącej zostało wystosowane wezwanie w trybie art. 37at 8 p.f.,w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym przestrzegania przez Skarżącą tzw. progów koncentracji określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Wezwanie obejmowało przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj.: 1) umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez stronę ze spółką D. S.A. bądź innym podmiotem, będącym franczyzodawcą, będącą franczyzobiorcą, a dotyczącej prowadzenia ww. aptek; 2) umowy spółki V. sp. z o.o. w K.Z powodu nieprzekazania dokumentacji, na Skarżącą została nałożona kara pieniężna w trybie art. 127b ust. 1a- 1b p.f.Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Organów, że art. 37at ust. 8 p.f. należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, w związku z tym nie ma racji Skarżąca, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do czynności dokonywanych w ramach inspekcji lub kontroli organu zezwalającego.13. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i ich uzasadnienia wynika, że Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego przez Organ stanu faktycznego sprawy, lecz przede wszystkim zarzuca, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 127b ust. 1a oraz art. 37at ust. 8 p.f.Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA odniósł się już do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22 i sygn. akt II GSK 1595/22; z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1776/23; z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 652/24, z 16 października 2025 r., sygn. akt II GSK 531/22). W powołanych orzeczeniach NSA wypowiedział się na temat prawidłowej wykładni tych przepisów, i wskazał, że przepis art. 37at ust. 8 p.f. nie jest jednoznaczny, zaś odwołując się do wykładni systemowej wywiódł, że brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać go w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Sąd orzekający w tej sprawie powyższe stanowisko podziela.W sytuacji, gdy określone sformułowanie nie jest jednoznaczne, prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należy zweryfikować za pomocą systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemyz innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. O poprawności wykładni świadczy bowiem to, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. m.in. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.).14. Art. 37at u.p.f. zawiera upoważnienie dla organu zezwalającego do prowadzenia inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania tej inspekcji i kontroli. Ustawodawca umieszczając treść normatywną w strukturze danego przepisu, musi uwzględnić konsekwencje wynikające z systematyki wewnętrznej tego aktu. Nie sposób zatem znaleźć przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ustępów artykułu 37at u.p.f. (ust. 8: "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością") odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem upoważnienia organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej.15. W ocenie NSA, również wykładnia celowościowa przepisu art. 37at u.p.f. prowadzi do wniosku, że ten przepis nie może być wykładany rozszerzająco. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawyo systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1039), na mocy której w ustawie Prawo farmaceutyczne w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym - generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, w odniesieniu do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.16. Przepisy kompetencyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco,a taki właśnie rezultat dawałoby zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 37a ust. 8 w zw. z art. 127b ust. 1a u.p.f. Taka wykładnia przepisów kompetencyjnych w obszarze działalności reglamentacyjnej byłaby sprzeczna z wolnością działalności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej, choć są dopuszczalne w drodze ustawy z względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i tak muszą być rozumiane (zob. J. Jagielski, Glosa do wyroku NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22, OSP z 2023 r., nr 12, s. 102).W konsekwencji, nieuprawnione jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko WSA w Warszawie, że racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw prawnych do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Oznacza to, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcjii kontroli, ale także poza nimi.To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnięi niewłaściwe zastosowanie.17. Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f. nie ma podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, to znaczy, że nie zostały spełnione przesłanki do ukarania Skarżącej karą pieniężną za nieprzekazanie dokumentów. Na uwzględnienie zasługuje zatem również zarzut naruszenia art. 127b ust. 1a u.p.f. przez jego niewłaściwe zastosowanie.18. Odnosząc się do ostatniego z kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., trzeba zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się bezpośrednio do art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Można jednak wskazać, że kwestia wykładni tych przepisów była przedmiotem rozważań NSA na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025 - 3027/17; z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1300/18; z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2237/23; z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2424/23). W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną, skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 u.p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie p.f. odmienne rodzaje postępowań administracyjnych, związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna.19. W zarzutach naruszenia prawa procesowego Skarżąca kasacyjnie powołała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wywodząc, że GIF nie podjął z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których "uznano istnienie kompetencji" Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., mimo że posiada zezwolenie na prowadzenie aptek, jednak w istocie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych organów przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu pozostałych zarzutów procesowych Skarżąca podnosiła m. in., że WSA w Warszawie niezasadnie oddalił jej skargę, mimo że Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy administracyjnej i wbrew art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców rozstrzygnął wątpliwości prawnew zakresie wykładni art. 37at ust. 8 i art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. na niekorzyść Spółki, a nadto prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców).Odnosząc się do powyższego należy po pierwsze zauważyć, że Organ i Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do wykładni spornych przepisów prawa, co wynika wyraźnie z jednoznacznego stwierdzenia, że art. 37 at ust. 8 u.p.f. jest jasnyi nie budzi wątpliwości. Tzw. zasada przyjaznej interpretacji przepisów (art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 Prawa przedsiębiorców) może być odnoszona tylko do tych postępowań i przepisów, które kształtują sytuację (status) przedsiębiorcy jako uczestnika obrotu prawnego. Zatem na korzyść przedsiębiorcy można interpretować tylko takie przepisy, które ograniczają zakres działania przedsiębiorcy, odbierają albo modyfikują na niekorzyść przyznane przedsiębiorcy prawa. Przepis art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie może być stosowany do spraw, których przedsiębiorca jest stroną, a więc takich, które związane są z jego działalnością gospodarczą. W tym zakresie przedsiębiorca nie może korzystać z przywileju wykładni na korzyść, bowiem takie działanie prowadziłoby do złamania zasady równości w tych wszystkich przypadkach, gdy podmiotami praw i obowiązków publicznoprawnych mogą być nie tylko przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 283/20).20. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.w związku z 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców, poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (przedsiębiorców) do władzy publicznej, należy przypomnieć, że w jego uzasadnieniu Skarżąca kasacyjnie podała, że Organ niezwłocznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ukarania jej administracyjną karą pieniężną na podstawie art. 127b ust. 1a u.p.f.Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca jednak nie wykazała, że przytoczone naruszenia mogły wpłynąć na podjęte przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie. W związku z tym powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony.21. NSA uznał również za nieuzasadniony ostatni zarzut procesowy, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw.z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez ich niezastosowaniei oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do umorzenia postępowania, z uwagi na brak kompetencji inspekcji farmaceutycznej do badania spełnienia przez Skarżącą tzw. wymogów koncentracyjnych, w zakresie funkcjonujących już aptek, poza postępowaniem o wydanie zezwolenia. Jak prawidłowo podniósł Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, sprawa nie dotyczy postępowania dotyczącego zbadania przestrzegania przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych, lecz odrębnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji. W związku z tym kwestia legalności tego głównego postępowania nie podlega badaniu w tym postępowaniu.22. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniosek Skarżącej Spółki o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, bowiem wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek umożliwiający przeprowadzenie postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Dokumenty wskazane w skardze kasacyjnej nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.23. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej i o umorzeniu postępowania administracyjnego (punkty 1-3 sentencji wyroku).24. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118)..Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118)..Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl