Wyrok - VII SA/Wa 505/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Justyna Wtulich – Gruszczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2026 r. , nr 31/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Mazowiec. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Justyna Wtulich – Gruszczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2026 r. , nr 31/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Mazowiec
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed WSA
Tematy
Budowlane prawo
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Podstawa prawna
art. 64
appsa
art. 138
kpa
art. 136
kpa
art. 15
kpa
art. 12
kpa
art. 64
dppsa
art. 64
eppsa
art. 151
appsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2026 r., nr 31/OPO/2026 Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. od decyzji Starosty N. z [...] lipca 2025 r., Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.W dniu 9 kwietnia 2025 r. do Starosty N. wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. .W tym samym dniu inwestor złożył ponadto 5 odrębnych wniosków dotyczących pozostałych części zamierzenia, obejmującego w sumie 30 połączonych ze sobą magazynów energii na poszczególnych częściach ww. nieruchomości.Postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji.Odpowiedzi na ww. postanowienie inwestor udzielił w dniu 9 czerwca 2025 r., przedkładając wyjaśnienia oraz skorygowaną dokumentację projektową. Inwestor przedłożył ponownie skorygowaną dokumentację w dniu 3 lipca 2025 r.Decyzją z [...] lipca 2025 r., Nr [...] Starosta N. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia.Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor, uzupełniając je w dniu 25 sierpnia 2025 r.Rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Starosta N. wskazał na niewywiązanie się ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z 27 maja 2025 r., tj. nie przedłożono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganej w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), powoływanego dalej jako: "Rozporządzenie".Wojewoda wyjaśnił, że planowane zamierzenie obejmuje budowę magazynów energii na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. . Wnioskiem rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu objęto 5 spośród 25 planowanych w sumie magazynów (po rezygnacji z części zamierzenia, zgodnie z treścią pisma z 12 stycznia 2026 r.), wraz z koniecznym utwardzeniem terenu. Jak wynika z bilansu zawartego w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, część zamierzenia objęta przedmiotowym wnioskiem (C. [...] ) zajmuje 822,09 m 2. Po zsumowaniu z powierzchnią części objętych pozostałymi wnioskami z 9 kwietnia 2025 r., w projekcie wyliczono, że cała inwestycja ma zajmować powierzchnię 4788,34 m 2, co wskazywałoby, że nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa we wskazanym przez organ I instancji przepisie przywołanego wyżej rozporządzenia, a zatem nie istnieje w odniesieniu do niej wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku ze wspomnianym wyżej pismem pełnomocnika Inwestora, wskazującym na rezygnację z części zamierzenia (D. [...] ), powyższy bilans, zawarty w przedmiotowym projekcie, jest już jednak nieaktualny.Po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy, w tym zarówno dokumentacji projektowej przekazanej wraz z odwołaniem od decyzji z [...] lipca2025 r., Nr [...] , jak również akt postępowań dotyczących pozostałych etapów zamierzenia, Wojewoda Mazowiecki podzielił wątpliwości Starosty N. odnośnie prawidłowego wyliczenia powierzchni zabudowy w rozumieniu omawianego rozporządzenia, będącej podstawą do kwalifikacji całego zamierzenia pod względem oddziaływania na środowisko, a w następstwie do ustalenia, czy koniecznym jest uzyskanie i przedłożenie do wszystkich wniosków Inwestora, obejmujących poszczególne części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] D. , gmina C. , decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawyz 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2022 r., poz. 1029). Organ zaznaczył, że wątpliwości te, mimo deklarowanej rezygnacji z realizacji części całego zamierzenia, w dalszym ciągu nie zostały wyjaśnione.Wojewoda wskazał, że definicja "powierzchni zabudowy", którą należało wziąć pod uwagę przy ocenie, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawarta w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, określa ją jako "powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia". A zatem wszelkiego rodzaju przekształcenia terenu, konieczne dla realizacji inwestycji, stałe i tymczasowe, winny być uwzględnione, w tym również takie, które wedle części rysunkowej projektu zostały wyłączone do odrębnego opracowania.Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, które konkretnie (tymczasowe bądź trwałe) przekształcenia terenu nie zostały zdaniem Starosty uwzględnione (na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik Inwestora w uzupełnieniu odwołania), to jednak z analizy dokumentacji projektowej poszczególnych części zamierzenia można wywnioskować, iż zastrzeżenia organu dotyczą planowanych przekształceń związanych z realizacją6 przyłączy zewnętrznych SN 15 kV w postaci linii kablowej do [...] C. , wyłączonych do odrębnego opracowania. Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu, planowany przebieg linii kablowej obejmuje zarówno część dz. inwestycyjnej nr [...] , jak i sąsiadujące działki na trasie do Głównego Punktu Zasilającego. Powierzchnia koniecznych do dokonania przekształceń terenu na trasie linii nie została uwzględniona w przedłożonym bilansie, mimo iż z przywołanej wyżej definicji wynika, że należało włączyć ją do wyliczeń. Fakt objęcia przyłączy odrębnym opracowaniem, nawet w przypadku gdy roboty te nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie ma wpływu na konieczność uwzględnienia ich w "powierzchni zabudowy" całego przedsięwzięcia celem ustalenia, czy wymagana jest decyzja środowiskowa.Za słuszne uznał Wojewoda Mazowiecki stanowisko Starosty N. , iż Inwestor istotnie nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków zasadnie na niego nałożonych postanowieniem z 27 maja 2025 r. Nie przedłożył bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani nie wykazał, że decyzja taka faktycznie nie będzie wymagana. Wojewoda zaznaczył, że powierzchnia terenu inwestycji, wykazana w bilansie, wynosiła na dzień wydania zaskarżonej decyzji 4788,34 m 2, a więc stosunkowo niewiele poniżej 0,5 ha powierzchni zabudowy. Mimo zatem braku wskazania konkretnie, ile wyniesie powierzchnia koniecznych przekształceń terenu pod projektowane przyłączenie inwestycji do sieci elektroenergetycznej, w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było stwierdzenie przez organ I instancji, iż powyższy próg, który determinuje kwalifikację przedsięwzięcia realizowanego na obszarze objętym formami ochrony przyrody (inwestycja zlokalizowana jest na terenie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w otulinie K. Parku Narodowego), zostanie przekroczony.Mając na uwadze nowe okoliczności sprawy, zaistniałe w toku postępowania odwoławczego, wskazane w piśmie z 12 stycznia 2026 r., tj. rezygnację przez Inwestora z części zamierzenia, Wojewoda Mazowiecki uznał za właściwe uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo prawidłowości zawartej w jej uzasadnieniu argumentacji. Wskazał, że należy uwzględnić stanowisko Inwestora i na nowo przeanalizować całość dokumentacji, weryfikując ponownie twierdzenie o braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Wojewoda podkreślił, że pomimo deklarowanej rezygnacji z części pierwotnie przewidzianych magazynów energii na działce [...] , pełnomocnik Inwestora nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii planowanych do realizacji według odrębnego opracowania przyłączy zewnętrznych, tj. ile wyniesie powierzchnia terenu przewidzianego do stałego bądź tymczasowego przekształcenia pod ich wykonanie, a zatem czy istotnie, uwzględniając tę część zamierzenia, powierzchnia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przekroczy 0,5 ha. Zaznaczył, że w obecnym stanie sprawy jest to z pewnością bardziej prawdopodobne, jednak jak już wskazano, wymaga ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego który uległ istotnej zmianie.W ocenie Wojewody Mazowieckiego, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe dokonanie powyższego, tj. analizy całości materiału dowodowego, który uległ istotnej zmianie (w tym koniecznego do korekty projektu zagospodarowania terenu), jedynie przez organ odwoławczy. Zakres i charakter niezbędnych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadziłby od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu I instancji.Mimo, iż zastosowanie przez Starostę N. przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego było uzasadnione, zdaniem Wojewody należy wziąć pod uwagę istotną zmianę stanu faktycznego w sprawie, mającą wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, stwierdzoną już na etapie postępowania odwoławczego.Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor – S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zarzucając organowi:- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.Z tych względów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z ugruntowaną linia orzeczniczą sądów administracyjnych - zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. Tymczasem Wojewoda Mazowiecki nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który został przez organ I instancji naruszony w sposób uzasadniający zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego, wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy przystępując do ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] uprawniony był do tego, aby orzec merytorycznie czy w jego ocenie planowana inwestycja spełnia przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM.Wojewoda Mazowiecki zastosował art. 138 § 2 k.p.a., wskazując że Inwestor nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii planowanych do realizacji według odrębnego opracowania przyłączy zewnętrznych, choć z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że powierzchnia przedsięwzięć (nawet po ich zsumowaniu) nie przekroczy 0,5 ha, a zatem nie spełni przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki powziął wątpliwości, co do wykazania powyższego faktu mógł wezwać Wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień albo nałożyć na Organ stopnia podstawowego obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zaznaczyła, że Wojewoda Mazowiecki nie dokonał takiego ustalenia, gdyż nie podjął nawet próby przeprowadzenia analizy tego - czy planowana Inwestycja przekroczy 0,5 ha. W konsekwencji nie można uznać, że Wojewoda Mazowiecki wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, do czego było zobligowany jako organ odwoławczy.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji.Pismem z 11 marca 2026 r. skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na sprzeciw organu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Sprzeciw jest zasadny.Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 t.j.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczone w porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga. W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto, już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody Mazowieckiego była decyzja Starosty N. z [...] lipca 2025 r., Nr [...] odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. .Kwestią istotną w sprawie było to, że pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. inwestor wycofał się z części inwestycji - w zakresie zamierzenia D. [...] . Okoliczność ta bez wątpienia wymagała ponownego przeanalizowania całości dokumentacji w celu weryfikacji ponownie twierdzenia inwestora o braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 Rozporządzenia RM do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.Wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organów obu instancji w kwestii definicji "powierzchni zabudowy", którą należało wziąć pod uwagę przy ocenie, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawartą w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć "powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia". A zatem wszelkiego rodzaju przekształcenia terenu, konieczne dla realizacji inwestycji, stałe i tymczasowe, winny być uwzględnione, w tym również takie, które wedle części rysunkowej projektu zostały wyłączone do odrębnego opracowania.Skoro więc organy przyjęły prawidłową wykładnię przepisów materialnoprawnych, to obowiązkiem organu odwoławczego była merytoryczna ocena skorygowanego w toku postępowania odwoławczego projektu.W ocenie Sądu, wbrew wymogom postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki od takiej analizy się uchylił, pomimo, że w zakresie jego kompetencji leży ponowna ocena merytoryczna zweryfikowanego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczo-budowlanego.Słusznie zatem skarżąca spółka podkreśla, że kwestia planowanych do realizacji według odrębnego opracowania przyłączy zewnętrznych powinna być jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy w kontekście ewentualnego spełnienia przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM. Natomiast w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki powziął wątpliwości w tej kwestii powinien wezwać inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień albo nałożyć na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, w trybie art. 136 § 1 k.p.a.Podkreślić należy, że wszystkie wątpliwości, które podnosi organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Nie uzasadniało to zatem zastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego art. 138 § 2 k.p.a. W ramach art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie.Dodatkowo Sąd wskazuje, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, a ponadto gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki oraz wątpliwości organu odwoławczego można usunąć korzystając z art. 136 k.p.a., w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Z samego natomiast uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. Wręcz przeciwny organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną zaprezentowaną w decyzji Starosty N. z [...] lipca 2025 r., Nr [...] . Organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie przez Starostę N. art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego było uzasadnione. Zauważył przy tym, że istotne zmiany stanu faktycznego w sprawie stwierdzono już na etapie postępowania odwoławczego.Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedstawionego projektu budowlanego.W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części, a tylko to stanowiłoby uzasadnioną podstawę dla uchylenia decyzji Starosty N. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.Rozpoznając zatem sprawę ponownie organ odwoławczy po uzupełnienie materiału dowodowego, rozstrzygnie sprawę co do istoty.Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej w realiach rozpoznawanej sprawy było nieprawidłowe. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że na jej gruncie nie zaistniały wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniające przekazanie przez ten organ sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Z tych też powodów, Sąd uznał, że decyzja Wojewoda Mazowieckiegoz 14 stycznia 2026 r., nr 31/OPO/2026 SKO w Warszawie jest nieprawidłowa, gdyż została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy.Z powołanych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023, poz.1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023, poz.1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.