sygn. II GSK 2804/25 19 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II GSK 2804/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026

Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 408/25 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowiUchylono zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 408/25 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowi
Data orzeczenia 19 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżone postanowienie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 408/25 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

UZASADNIENIE
Postanowieniem z 18 września 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 408/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. D. (dalej: strona, skarżąca) na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 3 czerwca 2025 r. w przedmiocie wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych.Sąd I instancji wskazał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.Zgodnie z § 1 Zarządzenia nr 1 Dyrektora Generalnego Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z 5 stycznia 2023 r. w sprawie prowadzenia Listy rzeczoznawców majątkowych – kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez Wojewodę Lubelskiego z zakresie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Skarbu Państwa w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim w Lublinie, zmienionego Zarządzaniem nr 5 Dyrektora Generalnego LUW w Lublinie z 31 marca 2023 r. (wydanym przez Dyrektora Generalnego Lubelskiego Urzędu Województwa Lubelskiego na podstawie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1691 ze zm., dalej: Zarządzenie nr 1) w związku z § 84 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.) wynika, że Listę rzeczoznawców majątkowych – kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez Wojewodę Lubelskiego z zakresie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Skarbu Państwa w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim w Lublinie tworzy się w celu zapewnienia sprawnego i terminowego prowadzenia postępowań administracyjnych, w których niezbędne jest określenie wartości nieruchomości. Zarządzenie to ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego - obowiązuje podmioty pozostające w relacji podległości organizacyjnej i nie jest kierowane do obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Lista rzeczoznawców majątkowych ma charakter pomocniczy w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. W sprawie wpisu, odmowy wpisu lub wykreślenia z Listy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do wydania postanowienia na podstawie przepisów k.p.a., i żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje wydania decyzji administracyjne w przedmiocie wpisu na Listę rzeczoznawców majątkowych – kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych.Zdaniem WSA, zaskarżone postanowienie nie stanowi również ani aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej. Prowadzenie Listy nie kreuje uprawnień i obowiązków o charakterze publicznoprawnym po stronie osoby wpisanej. Wpis lud odmowa wpisu na Listę rzeczoznawców majątkowych w żaden sposób nie wpływa na uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomość, które są nadawane w całkowicie odrębnym trybie. Prowadzenie Listy rzeczoznawców majątkowych jest czynnością faktyczną o charakterze technicznym, porządkowym. Powołanie rzeczoznawcy na biegłego w konkretnym postępowaniu administracyjnym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, następuje na podstawie art. 84 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z 3 czerwca 2025 r. i zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wpis na listę rzeczoznawców majątkowych, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:a. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, mimo że zaskarżone postanowienie dotyczyło indywidualnych praw skarżącej;b. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak rozpoznania istoty sprawy i pominięcie zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9, 11 k.p.a.), co stanowi naruszenie zasady pełnej jurysdykcji sądu administracyjnego.2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:a. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie, że postanowienie Wojewody Lubelskiego odmawiające skarżącej wpisu na Listę rzeczoznawców majątkowych nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ma charakter wewnętrzny podczas gdy odmowa wpisu:- kształtuje sferę praw i obowiązków skarżącej, gdyż pozbawia ją możliwości uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych w charakterze biegłego, co jest elementem jej działalności zawodowej;- została wydana w formie postanowienia o charakterze zewnętrznym, adresowanego do osoby spoza struktury administracji publicznej;- opiera się na Zarządzeniu Dyrektora Generalnego, które nie może modyfikować ani ograniczać publicznych uprawnień obywatela bez ustawowej delegacji.WSA zatem błędnie przyjął, że czynność ta ma charakter wewnętrzny, podczas gdy każdy akt administracji oddziałujący na sferę praw lub obowiązków podmiotu zewnętrznego ma charakter zewnętrzny i może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna organu została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy również zwrócić uwagę, że pomimo iż w petitum skargi kasacyjnej został powołany art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to jednak w jej uzasadnieniu wskazano również na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę treść uchwały NSA(PW) z 26.10.2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę uznał za zasadne odnieść się również do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.Zgodnie z powołanymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że istota sporu dotyczy odmowy wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych – kandydatów na biegłych w postępowaniu administracyjnym. Owa odmowa została wydana przez Wojewodę Lubelskiego na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 6 Zarządzenia nr 1. Wskazane zarządzenie zostało zaś wydane przez Dyrektora Generalnego Lubelskiego Urzędu Województwa Lubelskiego na podstawie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1691 ze zm.) w związku z § 84 ust. 1 k.p.a.Zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 lit a ustawy o służbie cywilnej dyrektor generalny urzędu zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunki jego działania, a także organizację pracy, w szczególności przez sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad komórkami organizacyjnymi urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań określonych przez kierownika urzędu, z wyjątkiem komórek bezpośrednio nadzorowanych przez niego na podstawie ustaw.W tym miejscu należy zaznaczyć, że abstrahując od kompetencji Dyrektora Generalnego Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego do wydania samego Zarządzenia nr 1 na podstawie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o służbie cywilnej w związku z § 84 ust. 1 k.p.a., niniejsza sprawa dotyczy stricte aktu wydanego na wyżej wymienionej podstawie prawnej przez organ administracyjny w stosunku do podmiotu zewnętrznego.Podstawową kwestią, którą należy rozstrzygnąć jest, czy wskazany akt administracyjny Wojewody Lubelskiego jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., postanowieniem, którego dotyczy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., czy też innym niż określony w pkt 1-3 aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).Odnosząc się do kwestii możliwości zakwalifikowania samego aktu jako decyzji administracyjnej należy przypomnieć, że wielokrotnie wypowiadano się w orzecznictwie za taką dopuszczalnością bez względu na zastosowaną przez organ nazwę. W tym miejscu należy przykładowo powołać uchwałę SN(7) z 29.04.1992 r. (III AZP 3/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 172), w której przyjęto, że sprawę o ustanowienie tłumacza przysięgłego prezes sądu wojewódzkiego rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.Sąd Najwyższy podkreślił, że z sytuacji prawnej, która powstaje w następstwie ustanowienia funkcji tłumacza przysięgłego, wynikają następujące konsekwencje. Po pierwsze, konstytutywny charakter aktu ustanowienia tłumacza przysięgłego wskazuje, że akt ten jest czym innym, a także czymś więcej, niż tylko ewidencyjnym zapisem osoby, która się zgłosiła i która ma odpowiednie kwalifikacje. Po wtóre, funkcja tłumacza przysięgłego zależy nie tylko od cech podmiotowych osoby, która chciałaby tę funkcję sprawować. W związku z tą kwestią należy ponadto stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, ażeby z § 17 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych, określającego warunki podmiotowe wymagane od osoby, która "może być ustanowiona" tłumaczem języka obcego, wynikało prawo podmiotowe do takiego ustanowienia.Dalej Sąd Najwyższy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że każda sprawa o ustanowienie tłumacza przysięgłego ma swojego indywidualnie określonego adresata. Pozostaje jedynie, wobec lakoniczności unormowania, wyjaśnienie, czy ten adresat jest stroną procesową w związku z kompetencją prezesa sądu wojewódzkiego i w jakiej formie kompetencja ta ma być realizowana. Przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego wskazują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Takiego rodzaju jest także wyrażenie "ustanawia" odnoszące się do rozstrzygania w sprawie tłumaczy przysięgłych. Normatywną treść takiego aktu scharakteryzowano wyżej przy omawianiu skutków prawnych ustanowienia tłumacza przysięgłego jako aktu, który konstytuuje funkcję tłumacza przysięgłego o określonym statusie prawnym. Podkreślić tu także trzeba, że w akcie ustanowienia tłumacza przysięgłego następuje konkretyzacja możliwości uzyskania przez osobę o określonych warunkach funkcji zapewniającej określone uprawnienia. Jest to aspekt istotny także z punktu widzenia osoby zainteresowanej, która nie uzyskałaby odpowiednich środków ochrony poza procesem administracyjnym, gdyby uznać, że jest tylko przedmiotem arbitralnego rozstrzygnięcia prezesa sądu wojewódzkiego.Również w uchwale NSA(5n) w Warszawie z 15.11.1999 r. (OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54) przyjęto, że rejestracji pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) od dnia wejścia w życie tej ustawy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Wskazano w niej, iż jeżeli uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r. sygn. SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986, nr 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z 25 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1329/97).W niniejszej sprawie należy jednak zauważyć, że kwestia wpisu rzeczoznawcy majątkowego na określoną listę ma jednak zupełnie odmienny charakter. Przede wszystkim wpis taki nie kreuje pod względem funkcjonalnym kompetencji do bycia rzeczoznawcą majątkowym. Kompetencje te wynikają z odmiennych regulacji prawnych, w przeciwieństwie do funkcji tłumacza przysięgłego. Wpis na listę rzeczoznawców majątkowych nie ma więc charakteru konstytutywnego, gdyż nie skutkuje powstanie kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.). Natomiast wpis na listę rzeczoznawców majątkowych – kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez Wojewodę Lubelskiego z zakresie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Skarbu Państwa w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim w Lublinie wywołuje daleko idące konsekwencje dla osoby tam umieszczonej, albo której odmówiono takiego wpisu. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 Zarządzenia nr 1 rzeczoznawcy majątkowi są powoływani na biegłych zgodnie z kolejnością wpisu na listę. Stąd osoby, które nie zostały wpisane na wskazaną wyżej listę nie będą występować w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę Lubelskiego jako biegli, pomimo posiadania stosownych, formalnych uprawnień na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, potwierdzonych wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Z kolei z samego Zarządzenia nr 1 wynika, że lista ma charakter otwarty i każdy rzeczoznawca majątkowy, który spełnia warunki określone w jego § 2 ust. 1 ma prawo do umieszczenia na tejże liście. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie nie może zostać uznane za decyzję.Z kolei art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje obowiązek kontroli przez sądy administracyjne postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. O ile nie budzi wątpliwości, że zaskarżony akt nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie ani kończącym postępowanie, z uwagi na fakt, że merytorycznie rozstrzyga ono w przedmiocie wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych, a więc a contrario nie ma ono charakteru jedynie formalnie kończącego postępowanie w sprawie. Pozostaje jedynie do rozważenia, czy nie jest to w istocie postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Trafnie w literaturze wskazuje się, że "z postanowieniami, które rozstrzygają sprawę co do istoty, mamy do czynienia zupełnie wyjątkowo. Należy ocenić, że taki charakter ma postanowienie o wznowieniu postępowania wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. oraz postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Postanowienia te kończą nowe, aczkolwiek o charakterze wstępnym (wyjaśniającym), postępowania, których celem jest ustalenie, czy żądanie wznowienia pochodzi od podmiotu uprawnionego, czy zachowano termin do jego złożenia i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia postępowania. Dotyczą zatem zagadnień zupełnie nowych w stosunku do przedmiotu ostatecznej decyzji i stanowią podstawę do przeprowadzenia wznowionego postępowania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub też odmawiają przeprowadzenia takiego postępowania. Nie da się więc ich zaliczyć do postanowień typowych (aktów procesowych). Nie można natomiast do tej kategorii zaliczyć sytuacji, gdy przepisy ustaw szczegółowych przewidują rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie aktu administracyjnego określanego mianem postanowienia" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3). Trafnie bowiem powołany autor zauważył, że w przypadku gdy procedury przewidują formę postanowienia dla orzeczenia merytorycznego (rozstrzygającego sprawę co do istoty), postanowienie takie staje się orzeczeniem o charakterze i skutkach w istocie takich samych jak przypisane decyzji (Uchwała NSA(7w) z 29.06.2009 r., I FPS 1/09, ONSAiWSA 2009). W doktrynie podnosi się ponadto, że w tej "grupie postanowień należy wyróżnić postanowienia wydawane przez organy współdziałające (art. 106 k.p.a.) oraz postanowienia, które na podstawie regulacji materialnego prawa administracyjnego stanowią podstawę do wydania rozstrzygnięć w sprawie powiązanej przedmiotowo" (B. Adamiak, Przesłanki klasyfikacji postanowień do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2021 r., II OSK 3330/18, OSP 2023, nr 1, s. 8).W niniejszej sprawie nie można więc przedmiotowego aktu uznać za postanowienie rozstrzygają sprawę co do istoty, gdyż ani nie mamy do czynienia z aktem organu współdziałającego, ani z aktem, który dopiero stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.Pozostaje do rozważenia kwestia uznania zaskarżonego aktu administracyjnego za inny niż określony w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć charakter indywidualny, tzn. powinny być skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akty lub czynności muszą dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (postanowienie NSA z 13.01.2011 r., II GSK 1513/10, LEX nr 952823, postanowienie NSA z 31.05.2011 r., II GSK 832/11, LEX nr 1081628, Postanowienie NSA z 27.10.2010 r., II GSK 1192/10, LEX nr 686651).W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie niewątpliwie rozstrzyga sprawę indywidualną, gdyż odmawia wpisu skarżącej na listę rzeczoznawców majątkowych. Prawo skarżącej do udziału w postępowaniach, w których niezbędne jest określenie wartości nieruchomości wynika wprost z przepisów prawa, to jest art. 174 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dniem wpisu do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nabywa prawo wykonywania zawodu oraz używania tytułu zawodowego "rzeczoznawca majątkowy". Z kolei z Zarządzenia nr 1 wynika, że dopiero od wpisu na Listę rzeczoznawców majątkowych prowadzoną przez Wojewodę Lubelskiego uzależnione jest powoływanie skarżącej na biegłego w sprawach pozostających w zakresie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Skarbu Państwa w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim w Lublinie. Niewątpliwie postanowienie w przedmiocie wpisu na przedmiotową listę potwierdza uprawnienia wynikające bezpośrednio z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmowa więc wypisu na listę rzeczoznawców wpływa na sytuację prawną skarżącej, gdyż ogranicza jej prawo do występowania w charakterze biegłej w sprawach określenia wartości nieruchomości w sprawach pozostających w zakresie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Skarbu Państwa w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim w Lublinie.Przyjęcie, że wydanie przedmiotowego postanowienia na podstawie arbitralnego rozstrzygnięcia, bez prawa do poddania go kontroli sądowej, stanowiłoby nie tylko naruszenie wynikającego z art. 45 Konstytucji prawa do sądu, ale również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie kontroli zasadności postanowienia o odmowie wpisu na przedmiotową listę rzeczoznawców majątkowych prowadzoną przez Wojewodę Lubelskiego. Pamiętać zaś należy, że zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Kontrola legalności postępowania władz administracyjnych przez organ sądowy uważana była i jest za element sine qua non państwa praworządnego. Stąd też w demokratycznym państwie prawnym niezbędne jest poddanie kontroli sądowej wszystkich działań administracji publicznej, za pomocą których mogą być nakładane obowiązki na obywatela, jak również ograniczane jego prawa. Tak rozumiane prawo do sądu stanowi publiczne prawo podmiotowe jednostki wobec państwa (Postanowienie NSA z 23.06.2022 r., II GSK 784/22, LEX nr 3396029). Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - Zbiór Urzędowy" z 2008 r., seria A, Nr 10, poz. 178), "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej".Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji w niniejszej sprawie, że Zarządzenie nr 1 ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego - obowiązuje podmioty pozostające w relacji podległości organizacyjnej i nie jest kierowane do obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Niewątpliwie bowiem wydane na jego podstawie postanowienie o odmowie wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych odnosi się do osoby trzeciej, innymi słowy nie dotyczy osoby, która znajduje się w strukturze organizacyjnej organu. Wprawdzie Zarządzenie nr 1 zostało wydane na podstawie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o służbie cywilnej w związku z art 84 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przewidującego kompetencje dla dyrektora generalnego urzędu co do zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunki jego działania, a także organizację pracy, w szczególności przez sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad komórkami organizacyjnymi urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań określonych przez kierownika urzędu, z wyjątkiem komórek bezpośrednio nadzorowanych przez niego na podstawie ustaw, tym niemniej przewiduje ono możliwość ograniczenia praw osób trzecich poprzez odmowę wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych – kandydatów na biegłych w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie mowa jest w tytule wskazanego Zarządzenia nr 1 o kandydatach na biegłych, tym niemniej § 4 Zarządzenia nr 1 wyraźnie przewiduje, że rzeczoznawcy majątkowi są powoływani na biegłych zgodnie z kolejnością wpisu na listę. Piastun organu prowadzący konkretne postępowanie administracyjne nie może więc powołać na biegłego innej osoby, gdyż naruszyłby swoje obowiązki służbowe. Termin "kandydat" użyty w Zarządzeniu nr 1 odnosi się zaś jedynie do faktu, że osoby wpisane na listę nie są jeszcze biegłymi, a dopiero do każdej konkretnej sprawy powoływani są na podstawie odrębnego postanowienia.W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga na postanowienie o odmowie wpisu na listę rzeczoznawców majątkowych - kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych, podlegała kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem niezasadnym było jej odrzucenie przez WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.-----------------------2. orzekł, jak w sentencji postanowienia.-----------------------2