Wyrok - II GSK 2201/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne. Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Z." Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4750/21 w sprawie ze skargi "Z." Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora FarmaceUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne. Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Z." Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4750/21 w sprawie ze skargi "Z." Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Farmace
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
umorzono postępowanie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
art. 8
kpa
art. 189
fkpa
art. 6
kpa
art. 174
ppsa
art. 133
ppsa
art. 134
ppsa
art. 141
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., (sygn. akt V SA/Wa 4750/21) oddalił skargę Z. sp. z o.o. w J. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona" "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 9 września 2021 r. nr POD.503.167.2021.MSA.2 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:1. Pismem z 25 stycznia 2021 r. nr PHW.535.13.2019.MA.1, Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił Spółkę o wszczęciu na wniosek WIF postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, jako przedsiębiorcę prowadzącego, na podstawie zezwoleń, na terenie województwa śląskiego apteki ogólnodostępne pod nazwą: [...], zlokalizowaną w J., przy [...] oraz [...], zlokalizowaną J., przy [...].Jako podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego GIF wskazałw zawiadomieniu nieprzekazanie przez Stronę określonej w wezwaniu WIF z 20 września 2019 r. dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj. oryginałów bądź uwierzytelnionych przez osobę uprawnioną odpisów: umowy, bądź umów franczyzowych, zawartych ze spółką D. S.A., bądź innym podmiotem, będącym franczyzodawcą przez Stronę, będącą franczyzobiorcą, a dotyczącej prowadzenia aptek; umowy spółki Z. sp. z o.o. w J.Przedmiotowe wezwanie zostało wystosowane do Strony w związku z prowadzonym przez WIF postępowaniem administracyjnym nr A.8522.3.64.2019, w sprawie podejrzenia naruszenia przez przepisów art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.2. Decyzją z 2 czerwca 2021 r. nr PHW.535.13.2019.MA.3, GIF nałożył na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 12 000 zł z tytułu braku przekazania określonej w wezwaniu WIF z 20 września 2019 r. dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą.W uzasadnieniu decyzji GIF stwierdził, że Strona naruszyła normę prawną wyrażoną w przepisie art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 944, dalej: "u.p.f."). Strona, jako podmiot prowadzący na terenie województwa śląskiego aptekę ogólnodostępną pod nazwą: [...], zlokalizowaną w J., przy [...] oraz aptekę ogólnodostępną pod nazwą: [...], w J., przy [...], była zobowiązana do przekazania na wezwanie WIF - jako organu, który wydał zezwolenie na prowadzenie ww. aptek - dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Organ administracji zwrócił uwagę, że przepis prawa stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nakłada na Stronę bezwzględny obowiązek dostarczenia organowi zezwalającemu żądanej przez niego dokumentacji, związanej z prowadzoną przez Stronę działalnością.GIF podkreślił, że nie kwestionuje okoliczności otrzymania wezwania na podstawie art. 37at ust. 8 u.p.f., ani związku, żądanych przez organ zezwalający dokumentów z prowadzoną przez Stronę działalnością gospodarczą. Zaznaczył również, że wezwanie z 20 września 2020 r., wskazywało w sposób wyraźny na jego podstawę prawną, tj. na art. 37at ust. 8 u.p.f. i określało termin wykonania wezwania, zgodny z treścią art. 37at ust. 8 u.p.f. Ponadto WIF w wezwaniu określił jednoznacznie do przekazania, jakich dokumentów, związanych z prowadzoną działalnością, Strona jest zobowiązana. WIF w przedmiotowym wezwaniu wskazał również na rygor nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f., pouczając o treści ww. przepisu prawa.Dodatkowo GIF za chybione uznał twierdzenie Strony wskazujące na błędną podstawę prawną, wystosowanego przez WIF wezwania z 20 września 2019 r. W ocenie Organu administracji przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. stanowi samodzielną podstawę prawną o charakterze lex specialis, uprawniającą organ zezwalający do kierowania wobec przedsiębiorcy wezwania do nadesłania żądanej przez ww. organ dokumentacji, w określonym przez organ zezwalający terminie, z zastrzeżeniem, że nie może on być krótszy niż 3 dni.Organ podkreślił, że fakt, iż Spółka nie wywiązała się z wezwania, skierowanego do niej przez WIF w piśmie z 20 września 2019 r., jest bezsporny, a postępowanie prowadzone na podstawie art. 127b ust. 1a w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f., sprowadza się wyłącznie do dokonania oceny, czy w stosunku do Strony zaistniały okoliczności faktyczne, które polegały na zaniechaniu wywiązania się przez Skarżącą z obowiązku prawnego, wynikającego z normy powinnościowej, określonej w art. 37at ust. 8 u.p.f., które skutkować powinno koniecznością wymierzenia Stronie kary pieniężnej za delikt administracyjny, zgodnie z normą sankcjonującą, przewidzianą w art. 127b ust. 1a u.p.f.GIF uznał za zasadne nałożenie na Stronę kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. Ustalając wymiar kary organ wziął pod uwagę górną wysokość przedmiotowej sankcji (50 000 zł), okoliczności powstania naruszenia - brak podjęcia przez Stronę realnych działań zmierzających do przekazania WIF, jako organowi zezwalającemu żądanej przez niego dokumentacji, Okoliczność, że na Stronę nie została uprzednio nałożona kara pieniężna za naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 37at ust 8 u.p.f. GIF uznał za w pełni uzasadnione nałożenie kary pieniężnej na Stronę w wysokości 12 000 zł, tj. w dolnym przedziale ustawowego jej wymiaru.3. Od powyższej decyzji Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.4. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 9 września 2021 r. nr POD.503.167.2021.MSA.2, utrzymał w mocy decyzję własną z 2 czerwca 2021 r.W uzasadnieniu Organ wskazał, że z uwagi na brak wykonania przez Stronę wezwania, WIF zwrócił się do GIF o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a u.p.f. w związku z naruszeniem art. 37at ust. 8 u.p.f.Organ wyjaśnił, że w myśl obowiązujących przepisów, organ jest zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. GIF decyduje jedynie o wysokości nałożonej kary pieniężnej. Jest to istota niniejszego postępowania, a poza jego zakresem pozostaje ocena prawidłowości, innego postępowania administracyjnego, tj. prowadzonego przez WIF. Ocena postępowania WIF może zostać dokonana dopiero po wydaniu orzeczenia w sprawie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych.GIF nałożył na Stronę karę pieniężną w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, uwzględniając okoliczności i zakres naruszenia przepisów ustawy oraz brak uprzedniego naruszenia jej przepisów przez Stronę. GIF zwrócił uwagę, że Spółka nie przedłożyła dokumentacji, ale odniosła się do wezwania, wyrażając własne stanowisko. Przy czym żądanie WIF dotyczyło dokumentów dwóch aptek.5. Na decyzję GIF z 9 września 2021 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 15 czerwca 2022 r., orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")W opinii Sądu I instancji Organ prawidłowo uznał, że żądane przez Śląskiego WIF dokumenty, tj. umowa franczyzy zawarta ze spółką D. S.A. bądź innym podmiotem będącym franczyzodawcą i przez Stronę będącą franczyzobiorcą, a dotyczącej prowadzenia apteki oraz umowy spółki Z. sp. z o.o. w J., są związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością apteczną. Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna sprawuje stały nadzór nad przestrzeganiem przez podmioty zezwoleniobiorców powszechnie obowiązującego prawa. W takim razie organ, który wydał zezwolenie na prowadzenie apteki, jest - w ocenie Sądu I instancji - uprawniony do wzywania przedsiębiorcy w ramach prowadzonych czynności nadzorczych nad działalnością objętą zezwoleniem do nadesłania dokumentów związanych z tą działalnością na podstawie art. 37at ust. 8 u.p.f. Żądane przez WIF dokumenty umożliwią analizę umowy spółki oraz zawartych przez nią umów franczyzowych pod kątem przestrzegania przez przedsiębiorcę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Podkreślił, że spełnianie warunków wydania i utrzymywania w mocy zezwolenia na prowadzenie apteki jest konieczne także w czasie realizowania działalności gospodarczej, której zakresem objęte jest zezwolenie, co kontrolują właściwe organy. Art. 37at ust. 8 u.p.f. znajduje się w przepisie zatytułowanym "Czynności kontrolne: inspekcja i kontrola", co jednak w ocenie WSA nie oznacza, że organ zezwalający nie mógł powołać się na jego treść, jeśli WIF nie zarządził kontroli albo inspekcji w Spółce. Sąd I instancji podzielił stanowisko GIF, że niecelowe byłoby z punktu widzenia szybkości i ekonomiki procesowej przeprowadzanie kontroli apteki tylko po to, aby w jej ramach zażądać umowy spółki i umów franczyzowych.Sąd I instancji uznał, że przepis art. 37at u.p.f. obejmuje różnego rodzaju uprawnienia organów w zakresie sprawowanego nadzoru nad działalnością objętą zezwoleniem, tj.: kontrole i inspekcje zapowiedziane, niezapowiedziane oraz wezwanie przedsiębiorcy w wyznaczonym terminie do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Literalna wykładnia przepisu art. 37at ust. 8 u.p.f. wskazuje, że nie odnosi się on wprost do postępowania kontrolnego, a jedynym warunkiem obowiązku przekazania dokumentacji jest "wezwanie organu zezwalającego". Nie można odmówić organowi zezwalającemu uprawnienia do wzywania przedsiębiorcy w ramach prowadzonych czynności nadzorczych nad działalnością objętą zezwoleniem, a więc również do wzywania do nadesłania dokumentów związanych z działalnością.Zdaniem Sądu I instancji słusznie GIF zauważył w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że postępowanie nie dotyczyło przekraczania progów antykoncentracyjnych, wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f., tylko naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f., polegającego na odmowie przekazania na wezwanie organu zezwalającego dokumentów związanych z prowadzoną działalnością. Natomiast interpretacja Skarżącej zastosowania w sprawie art. 37at ust. 8 u.p.f. uniemożliwiłaby nadzór organu zezwalającego nad zezwoleniobiorcą. Sąd I instancji podzielił również stanowisko Organu, że WIF prawidłowo zastosował art. 37at ust. 8 u.p.f., co w konsekwencji niewykonania przez Stronę nałożonego wezwaniem obowiązku prowadzi do zasadności zaskarżonej decyzji. Organ wymierzył karę w najniższej możliwej wysokości, uwzględniając okoliczności i zakres naruszenia przepisów ustawy (art. 127 ust. 1b u.p.f.).5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona , na podstawie art. 188 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonych decyzji I i II instancji jako wydanych z naruszeniem prawa i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy, to jest:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 - dalej p.u.s.a), poprzez ich niezastosowanie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i błędne oddalenie skargi w wyniku wadliwie przeprowadzonej sądowej kontroli legalności objętej skargą decyzji, w sytuacji kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a.", w zw. z art. 127b ust. 1a i 1b, art. 37at. ust. 8 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 i art. 127d ust. 1 u.p.f.:- poprzez uchybienie zasadzie działania organów na podstawie i w granicach prawa, zasadzie zaufania do organów administracji oraz zasadzie prawdy obiektywnej, w wyniku błędnego zastosowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego przepisów o podleganiu przedsiębiorcy karze pieniężnej wyrażonych art. 127b ust. 1a i 1b w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2-3 oraz art. 127d ust. 1 u.p.f., nie w celu zapewnienia działania administracji w sposób efektywny ani nie w celu zrealizowania funkcji prewencyjnej ani restytucyjnej ani ochronnej administracyjnych kar pieniężnych w stosunku do obowiązującego porządku administracyjnego, lecz w celu bezpodstawnego zubożenia spółki, ponieważ ani Sąd ani GIF że wezwanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 20 września 2019 r. nr A.8522.3.64.2019 do przekazania przez Spółkę określonej w wezwaniu dokumentacji, w toku postępowania wszczętego wobec Spółki z urzędu w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., nie stanowiło źródła obowiązku Spółki wyrażonego w art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., którego niewykonanie zagrożone było nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f., i w sprawie nie doszło do naruszenia przez Spółkę art. 37at ust. 8 u.p.f., gdyż:i. wezwanie nie zostało do Spółki skierowane w toku postępowania kontrolnego ani nie dotyczyło dokumentów związanych z wypełnianiem przez Spółkę wymogów prowadzenia działalności aptecznej (nie było związane z wykonywaną przez Spółkę działalnością prowadzenia dwóch aptek ogólnodostępnych),ii. Spółka nie mogła, prowadząc dwie apteki ogólnodostępne na podstawie ważnie wydanych zezwoleń, co nie jest w sprawie kwestionowane, naruszyć art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., ponieważ adresatem norm w nim zawartych jest organ wydający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a przepis art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f. ma zastosowanie jedynie w toku postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a więc nie mógł stanowić podstawy do wezwania dokumentacji związanej z działalnością Spółki w innym postępowaniu niż z wniosku o wydanie nowego zezwolenia, a takie nie było prowadzone; brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w przedmiocie naruszenia norm antykoncentracyjnych, jak i tym bardziej do wzywania w ramach tegoż postępowania o przekazanie dokumentacji organowi nadzoru i to pod rygorem kary pieniężnej;iii. wskazana w wezwaniu dokumentacja w postaci: umowy franczyzowej zawartej przez Z. sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą ze spółką D. SA lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, oraz umowy spółki Z. sp. z o.o., nie stanowiła w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą obejmującą prowadzenie przez Spółkę dwóch aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w J., w rozumieniu art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., o którą organ miał prawo wezwać Skarżącą pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 11 art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia i błędne oddalenie skargi w sytuacji, kiedy objęta nią decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 127b ust. 1a i 1b p.f w związku z art. 37at ust. 8 i art. 99 ust. 3 pkt 2-3 i art. 127d ust. 1 p.f, oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzeza. nieprzeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy ani według kryterium legalności działania GIF w sprawie nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w zakresie: obowiązku organu polegającego na ustaleniu stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie materialnej oraz dokonaniu jego subsumpcji pod właściwą (mającą zastosowanie) normę materialnego prawa administracyjnego i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na zastosowanie przez GIF wobec Spółki, art. 127b ust. 1a i 1b oraz art. 127 d ust. 1 u.p.f. w związku z art. 37at ust. 8 i art. 99 ust, 3 pkt 2-3 u.p.f. w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przez spółkę art. 37at ust. 8 u.p.f., a zatem nie istniał ciążący na niej obowiązek wynikający z tego przepisu, którego niewykonanie jest zagrożone karą pieniężną;b. nieprzeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, pominięcie mających wpływ na jej wynik okoliczności oraz w konsekwencji błędne przedstawienie stanu sprawy będącego podstawą wydania przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcia, co miało wpływ na dokonanie oceny przez Sąd czy przepisy art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 oraz art. 127d ust. 1 u.p.f. zostały właściwie zastosowane przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a uchybienie Sądu w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:i. pominięcie przez Sąd mającej wpływ na rozstrzygnięcie, wynikającej z akt sprawy okoliczności, że postępowanie w którym wezwano Spółkę do przekazania spornej dokumentacji, co według organów i Sądu mogło stanowić źródło obowiązku, którego niewykonanie jest zagrożone wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, po trwającym prawie trzy lata postępowaniu, decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. znak WIF.8522.1.8.2018 zostało umorzone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach; a zatem stosowanie środka w postaci kary pieniężnej było zbędne, bowiem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie naruszenia norm antykoncentracyjnych, jak i tym bardziej do wzywania w ramach tegoż postępowania o przekazanie dokumentacji organowi nadzoru pod rygorem kary pieniężnej;ii. pominięcie przez Sąd, niekwestionowanej okoliczności, że Skarżąca w chwili wezwania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, jak również w toku postępowania zakończonego wydaniem przez GIF decyzji z dnia 9 września 2021 r., w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej była podmiotem, który prowadził dwie apteki ogólnodostępne w J. na podstawie ważnie wydanych zezwoleń, co wskazuje, że nie mogło dojść do sytuacji podejrzenia naruszenia przez nią art. 99 ust. 3 pkt 2-3, gdyż adresatem tego przepisu jest organ administracji wydający zezwolenie, przepis ten ma zastosowanie jedynie w toku postępowania z wniosku o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie apteki; a zatem postępowanie prowadzone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez Spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., w którym wezwano Spółkę do przedstawienia spornej dokumentacji nie mogło stanowić podstawy do wezwania do przekazania przez spółkę dokumentacji po rygorem kary pieniężnej gdyż było bezprzedmiotowe, co zostało potwierdzone decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 21 kwietnia 2022 roku o umorzeniu postępowania, a co zostało pominięte przez Sąd wydający w dniu 15 czerwca 2022 r. wyrok w sprawie i oznacza, że Spółka nie mogła naruszyć art. 37at ust. 8 u.p.f. i w konsekwencji niesłusznie nałożono na nią karę pieniężną;iii. błędne uznanie przez Sąd, że GIF prawidłowo w zaskarżonej decyzji ocenił, że dokumentacja w postaci umowy franczyzowej zawartej przez Z. sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą, ze spółką D. SA lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotycząca prowadzenia dwóch aptek ogólnodostępnych oraz umowy spółki Z. sp. z o.o., stanowiła w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy dokumentację związaną z prowadzoną przez spółkę działalnością w rozumieniu art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., o którą Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach miał prawo wezwać Skarżącą spółkę w piśmie z dnia 20 września 2019 roku pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1am i 1b u.p.f.;iv. pominięcie przez Sąd, że postępowanie wszczęte wobec Spółki z urzędu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez Spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., w którym organ wezwał na podstawie art. 37at ust. 8 u.p.f. spółkę do przekazania spornej dokumentacji, nie zostało zakończone merytorycznym ostatecznym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, a decyzję o umorzeniu tego postępowania wydano w dniu 21 kwietnia 2022 r., co wskazuje na instrumentalne zastosowanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach art. 37at. ust. 8 u.p.f. i w konsekwencji niezgodne z prawem wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej przez GIF; Sąd błędnie nie zauważył, że ocena istnienia podstawy prawnej żądania przekazania dokumentów jako źródła obowiązku zagrożonego nałożeniem kary pieniężnej, powinna była być przedmiotem rozważań GIF w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż okoliczności które powinny być wzięte pod uwagę przez organ miały wpływ na rozstrzygnięcie, a ich wystąpienie skutkuje brakiem powstania po stronie Spółki obowiązku podlegającego rygorowi nałożenia kary pieniężnej oraz oznacza błędne zastosowanie wobec Spółki przez GIF art. 127 d ust 1, art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f. w związku z art. 37at ust. 8 u.p.f. i niezgodne z prawem nałożenie na nią kary pieniężnej przez GIF;v. pominięcie przez Sąd, że GIF nie zauważył, że Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach pismem z dnia 20 września 2019 r. wezwał Spółkę do przedstawienia dokumentów, mających służyć organowi ustaleniu stanu faktycznego, który jest w istocie znany temu Organowi z urzędu, bo wynika chociażby z informacji zawartych w rejestrach publicznych jak na przykład Krajowy Rejestr Sądowy, do których Organ posiadał dostęp z urzędu, a poza tym stan faktyczny, który Organ chciał ustalić żądanym dokumentami był niesporny;B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37at ust. 8 w związku z art. 124b ust. 1ai 1b u.p.f., oraz art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 42 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 u.p.f. zostały, w stanie faktycznym nie budzącym sporu, zastosowane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego właściwie, a w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.:a. w wyniku błędnej oceny przez Sąd, że GIF prawidłowo uznał, że Organ administracji publicznej (WIF) może na podstawie art. 37at ust. 8 u.p.f. i pod rygorem wynikającym z art. 127b pkt 1a i 1b u.p.f., wezwać przedsiębiorcę do przekazania dowolnych dokumentów nie tylko w ramach przeprowadzanej u przedsiębiorcy kontroli, ale także poza nią, a niewykonanie wezwania w każdej sytuacji zagrożone jest sankcją nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, o której mowa w art. 127b pkt 1a i 1b u.p.f., podczas gdy prawidłowa, zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego wykładnia art. 37at ust. 8 u.p.f. w związku z art. 127b pkt 1a i 1b u.p.f., uprawnia do uznania, że wezwanie przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej (WIF) do przedstawienia dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością stanowi podlegający rygorowi kary administracyjnej obowiązek przedsiębiorcy pod warunkiem, że wezwanie jest sporządzane w prowadzonym wobec przedsiębiorcy postępowaniu kontrolnym, a treść dokumentacji, której dotyczy wezwanie, ma znaczenie dla ustalenia istotnych dla wyniku kontroli okoliczności; objęta wezwaniem dokumentacja jest dowodem w sprawie zakończonej merytorycznym rozstrzygnięciem;b. w wyniku błędnej oceny przez Sąd, że GIF prawidłowo uznał, że przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. należy w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy interpretować w ten sposób, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma prawo w toku postępowania innego niż kontrolne wezwać przedsiębiorcę do przekazania dowolnych dokumentów pod rygorem nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ ten ma prawo wezwać przedsiębiorcę pod rygorem nałożenia kary pieniężnej do przekazania dokumentów, pod warunkiem, że stanowią one dowód w sprawie wywiązywania się przez przedsiębiorcę z wypełniania wymogów prowadzenia działalności aptecznej, w której wezwanie jest sporządzone; przepis ten w zaskarżonej decyzji został zatem niewłaściwie zastosowany przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, czego nie dostrzegł Sąd i w konsekwencji niesłusznie ocenił, że dokumentacja w postaci umowy franczyzowej zawartej przez Z. sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą ze spółką D. SA lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą oraz umowy spółki Z. sp. z o.o., stanowiła w okolicznościach faktycznych dokumentację związaną z prowadzoną działalnością w rozumieniu art. 37at ust. 8 u.p.f., i wymogami prowadzenia działalności aptecznej wymienionymi w art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., o którą organ miał prawo wezwać skarżącą spółkę pod rygorem administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f.; żądanie przekazania dokumentacji nie dotyczyło postępowania kontrolnego, a postępowanie w którym organ wezwał do przekazania dokumentów zostało umorzone.Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy wniosła Skarżąca o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:1) postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 12 stycznia 2022 r. WIF.8522.1.8.2018 o zawieszeniu postępowania oraz 2) postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 28 marca 2022 r., WIF.8522.1.8.2018 o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2022 r. oraz 3) decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 21 kwietnia 2022 roku, znak: WIF.8522.1.8.2018 o umorzeniu postępowania, na okoliczność: wszczęcia tego postępowania w innym celu niż sprawne i szybkie jego przeprowadzenie w trybie i na zasadach k.p.a. ani nie w celu zakończenia postępowania poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie oraz na okoliczność, że: stosowanie środka w postaci kary pieniężnej było zbędne, bowiem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie naruszenia norm antykoncentracyjnych, jak i tym bardziej do wzywania w ramach tegoż postępowania o przekazanie dokumentacji organowi nadzoru pod rygorem nałożenia kary pieniężnej gdyż nie doszło do stanu niezgodności z prawem uzasadniającego nałożenie kary.W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.6. GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oddalenie złożonego wniosku dowodowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:7. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.8. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.9. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; wezwanie nie zostało do Spółki skierowane w toku postępowania kontrolnego ani nie dotyczyło dokumentów związanych z wypełnianiem przez Spółkę wymogów prowadzenia działalności aptecznej (nie było związane z wykonywaną przez Spółkę działalnością prowadzenia dwóch aptek ogólnodostępnych).Zarzut ten wiąże się w bezpośredni sposób z zarzutami naruszenia: art. 127b ust. 1a u.p.f. oraz art. 99 ust. 3 pkt 2-3 u.p.f., które wg Skarżącej uprawniają do uznania, że wezwanie przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej (WIF) do przedstawienia dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością stanowi podlegający rygorowi kary administracyjnej obowiązek przedsiębiorcy pod warunkiem, że wezwanie jest sporządzane w prowadzonym wobec przedsiębiorcy postępowaniu kontrolnym, a treść dokumentacji, której dotyczy wezwanie, ma znaczenie dla ustalenia istotnych dla wyniku kontroli okoliczności; objęta wezwaniem dokumentacja jest dowodem w sprawie zakończonej merytorycznym rozstrzygnięciem.Z zarzutami naruszenia art. 127b ust. 1a i 1b, art. 37at. ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 i art. 127d ust. 1 u.p.f. powiązano też również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.Wszystkie te zarzuty zmierzają wspólnie do wykazania, że Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach nie był legitymowany do skierowania do Skarżącej wezwania z 20 września 2019 r. do przekazania dokumentacji związanejz prowadzoną działalnością, tj. oryginałów bądź uwierzytelnionych przez osobę uprawnioną odpisów: umowy, bądź umów franczyzowych, zawartych ze spółką D. S.A., bądź innym podmiotem, będącym franczyzodawcą przez Stronę, będącą franczyzobiorcą, a dotyczącej prowadzenia aptek; umowy spółki Z.sp. z o.o. w J. W konsekwencji Skarżąca nie miała obowiązku wykonywać takiego wezwania, a finalnie – nie mogła z tytułu jego niewykonania odpowiadać karą pieniężną wymierzoną przez GIF w trybie art. 127b ust. 1a w zw. z art. 37a ust. 8 u.p.f. W przekonaniu Skarżącej wezwanie mogło być kierowane do niej tylko w trakcie kontroli, zaś jego przedmiotem nie uczyniono dokumentów mających wpływ na wynik prowadzonego przez ŚWIF postępowania.10. Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma jej stan prawny. Stosownie do art. 127b ust. 1a u.p.f., karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 u.p.f. nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji. W myśl art. 37at ust. 8 u.p.f., na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością (zd. pierwsze); termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni (zd. drugie).Jak jednoznacznie wynika z systematyki wewnętrznej art. 37at u.p.f., regulacja ta odnosi się do kompetencji organu właściwego do przeprowadzania inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało udzielone zezwolenie. Zatem kompetencję do kierowania wezwania, o jakim mowa w art. 37at ust. 8 u.p.f. pod rygorem kary pieniężnej z art. 127b ust. 1a u.p.f. w wypadku jego niewykonania, powiązano wyłącznie z procedurami kontrolnymi i inspekcją, o jakich mowa w art. 2 pkt 7c i 7d u.p.f. Inspekcja może dotyczyć tylko warunków wytwarzania i importu produktów leczniczych, substancji czynnych i pomocniczych oraz obrotu hurtowegoi pośrednictwa w obrocie produktami leczniczymi, natomiast kontrola obejmuje jakość produktów leczniczych w obrocie detalicznym i warunki prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi. Nie ulega kwestii, że wezwanie skierowane do Skarżącej nie było czynnością podjętą w granicach "kontroli lub inspekcji"w rozumieniu tych przepisów. ŚWIF wystosował je w trybie gabinetowym w związkuz powzięciem podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., tj. zakazu kontrolowania przez podmiot więcej niż 1% aptek w województwie oraz podejrzeniem statusu członka grupy kapitałowej, która wykazuje taką kontrolę. Te z kolei fakty są podstawą wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia, a więc podstawą prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, nie zaś kontrolnego (względnie inspekcji).Przedmiot takiego wezwania wskazuje, że żądane od przedsiębiorcy "dowody" z art. 37at ust. 8 zd. drugie u.p.f. i "dokumenty" z art. 37at ust. 8 zd. pierwsze u.p.f. powinny być elementem materiałów gromadzonych w trakcie kontroli lub inspekcji. Tak w badanej sprawie nie było. Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczenie dla prawidłowości wezwania i kary stanowiącej następstwo jego niewykonania w terminie, ma to, czy podstawa prawna wezwania wskazywała na realizację zadań kontrolnych lub inspekcyjnych organu (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22). Wykładnia systemowa wewnętrzna art. 37at ust. 8 u.p.f. wskazuje, że poza procedurą kontrolną lub inspekcją, organ nie może kierować do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę wezwania zaopatrzonego rygorem kary z art. 127b ust. 1a u.p.f. Przepisów kompetencyjnych nie można bowiem interpretować w sposób rozszerzający (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 148/22). Brak jest normatywnych podstaw do stosowania art. 37at ust. 8 u.p.f. poza kontrolą i inspekcją (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2424/23).Wezwanie do wykazania w drodze stosownych dokumentów braku przeszkody natury koncentracyjnej wykonywania zezwolenia na prowadzenie apteki z art. 99 ust. 3 u.p.f. nie może skutkować wymierzeniem kary za niewykonanie wezwania, skoro tę przesłankę bada się w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie udzielenia zezwoleń, ich zmiany lub cofania, a nie w postępowaniach kontrolnych i inspekcyjnych (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2237/23). Co więcej, nawet gdyby w trakcie postępowania kontrolnego lub inspekcji przedsiębiorca był wzywany do okazania umowy franczyzowej (co miało miejscew badanej sprawie), to bez innych dodatkowych umów natury gospodarczej, sama taka umowa nie mieści się w granicach faktów mogących mieć wpływ na korzystanie z zezwolenia określonych w art. 99 u.p.f. (zob. wyrok z dnia 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21, a także M. Błachucki, Franczyza i inne relacje umowne a wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę, Przegląd Sądowy 2024, Nr 7-8, s. 175 i nn.).11. Z tych samych powodów jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Jak już to wcześniej obszernie wyjaśniono, kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy miało to, czy materiał dowodowy objęty niewykonanym wezwaniem wystosowanym przez ŚWIF mieścił sięw granicach materiału gromadzonego przez organ prowadzący kontrolę lub inspekcję w rozumieniu art. 37at ust. 8 w zw. z art. 37at ust. 1 u.p.f. Skoro w tym zakresie GIF, a następnie Sąd I instancji dopuścili się naruszenia w postaci błędu wykładni, tym samym zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez GIF zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP) oraz wadliwości procesu wyjaśniającego (który pomijał konieczność zbadania rodzaju postępowania, w jakim wystosowano wezwanie).12. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej i o umorzeniu postępowania administracyjnego (punkty 1-3 sentencji wyroku).13. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl