Wyrok - II SAB/Wa 684/24 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 28 marca 2025
Teza
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA. Dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z raStwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA. Dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z ra
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tematy
zadośćuczynienie
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
28 marca 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Joanna Kube
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
UZASADNIENIE
Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Prezydentowi Miasta [...], zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej - sformułowanego w piśmie z [...] września 2024 r.W skardze zarzucono organowi naruszenie:- art. 10 § 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji",- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.".Wniesiono o:- stwierdzenie, źe w sprawie doszło do bezczynności organu bądź zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od daty zwrotu akt,- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej - w kwocie 1000 zł.W uzasadnieniu skargi wskazano:- [...] września 2024 r. Wnioskodawca wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:wyjaśnienie w jaki sposób, na jakiej podstawie prawnej, w jakim trybie oraz kiedy (w tym zakresie wniesiono o udostępnienie kopii pisma lub też pism) pełnomocnik organu - radca prawny, zatrudnionej w Biurze Prawnym Urzędu Miasta [...] - wszedł w posiadanie 6 dokumentów,wskazanie, na podstawie jakich przepisów oraz, w jakim trybie i na podstawie jakiego wniosku dana osoba zapoznała się z aktami postępowania przed Miejskim Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej jako "Zespół") - wystąpiono o udostępnienie wniosku wraz z prezentatą oraz protokołu, dokumentującego zapoznanie się przez radcę prawnego z aktami postępowania w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności,- aby rozwiać wątpliwości organu, Wnioskodawca podkreślił, że - wraz z udzieloną odpowiedzią - oczekuje udostępnienia wszystkich dokumentów, wytworzonych przez urząd obsługujący organ (dalej "Urząd"), jak i radcę prawnego, w celu zapoznania się z aktami - wyrażenia zgody, sporządzenia kopii, wyrażenia zgody na wykonanie kopii, etc.,- Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowych dokumentów jako wytworzonych przez organ władzy publicznej - oczekuje w terminie 14 dni od daty wniesienia żądania - w myśl przepisów ustawy o informacji, do dnia wniesienia skargi (datowana 18 października 2024 r.) organ nie udostępnił Wnioskodawcy informacji publicznej; nie udzielił też jakiejkolwiek innej odpowiedzi,- Wnioskodawca jest wciąż informowany w rozmowach telefonicznych, że odpowiedź już jest przygotowana, zasadne jest żądanie udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów; spełniają one bowiem dwie podstawowe przesłanki - świadczące, że stanowią informację publiczną:wytworzył je organ władzy publicznej jakim jest niewątpliwie Prezydent Miasta [...];- dotyczą wykonywanych przez tenże zadań publicznych,- spełniona jest zatem zarówno przesłanka podmiotowa jak i przedmiotowa,- naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa; termin 14 dni, który wynika z przepisów ustawy o informacji, nie dotyczy tylko udostępnienia informacji publicznej; odnosi się również do nieudzielania takowej - np. wobec ustaleń, że objęte wnioskiem żądanie nie stanowi informacji publicznej; brak oparcia w obowiązujących przepisach poglądu, zgodnie z którym jeśli organ uzna przedmiot wniosku za niebędący informacją publiczną, to na udzielenie odpowiedzi ma 30 dni a nie 14-,- co do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., procedowanie przez organ nie pozwala przyjąć, że odbywa się to z godnie z zasadą, w myśl której, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadamiproporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; nie rozpatrując wniosku w terminie organ dopuszcza się ewidentnie naruszenia obowiązujących przepisów, "pokazuje swoją butę i arogancję wobec terminów jakie nałożył na niego ustawodawca i daje wyraz Skarżącemu tego, że nic śobie z przepisów prawa taki Organ nie robi"; takiego zachowania nie da się pogodzić z zasadą, określoną w art. 8 K.p.a.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:Wnioskodawca wystąpił - wiadomością e-mailem z [...] września 2024 r., - do organu o udzielenie wyjaśnień, dotyczących działalności Zespołu i pracownika Biura Prawnego; wnioskował o udzielenie odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej.dokumenty, o których udostępnienie wnioskowano dotyczą sprawy sądowej, której uczestnikiem jest [...] oraz Wnioskodawca i mają charakter wewnętrzny,w związku z tym przepisy ustawy o informacji nie mają w tym przypadku zastosowania,na podstawie art. 35 § 1 K.p.a. udzielono Wnioskodawcy odpowiedzi - pismem z 18 października 2024 r.; uczyniono to niezwłocznie; mimo konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zachowano termin załatwienia sprawy.Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm).Sąd zważył, co następuje:Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że - gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź obowiązany podmiot nie dysponuje w ogóle żądaną informacją - powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.W realiach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że - na dzień wniesienia skargi - organ pozostawał w bezczynności. Wobec bowiem wpływu wniosku z [...] października 2024 r., gdzie żądano określonych informacji (wyjaśnień i dokumentów), powołując się na przepisy dotyczące ustąpienia informacji publicznej - nie udzielono żadnej odpowiedzi z zachowaniem terminu, wskazanego w art. 13 ust. 1 ustaw o informacji (ponieważ 1 listopada jest ustawowo wolnym - do 4 listopada 2024 r.) ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Odpowiedź - wobec żądania Wnioskodawcy - opatrzono datą, odpowiadającą wpływowi skargi do organu. Pomimo, że w przedstawionych przez organ aktach nie zamieszczono dokumentu, potwierdzającego doręczenie odpowiedzi (ani nawet jej wysłania), uzasadnione jest przyjęcie, że Wnioskodawca ją otrzymał. W odpowiedzi na skargę organu, z której treścią mógł się bowiem zapoznać, wskazano na udzielenie odpowiedzi, zaś sam Wnioskodawca temu nie zaprzeczył - do dnia rozpatrzenia skargi.Trafnie z kolei wywiedziono w skardze, że - gdy żądania udostępniania informacji publicznej nie można zrealizować, ponieważ wnioskowana wiadomość nie stanowi publicznej, jak wywodził organ w danym przypadku - jego powinnością jest poinformowanie o tym strony w terminie, zakreślonym ustawą o informacji. W rozpatrywanej sprawie tego nie uczyniono. Uzasadnia to konstatację, że organ pozostawał w bezczynności.Chybione są przy tym wywody organu, jakoby w przedmiotowej sprawie znajdowały zastosowanie reguły wynikające z art. 35 K.p.a. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się w myśl przepisów szczególnych - ustawy o informacji. Z treści pisma z [...] września 2024 r (w części końcowej) wynikało zaś jednoznacznie, że żądanie dotyczyło także - wedle przekonania Wnioskodawcy - udostępniania informacji publicznej.Odrębną kwestią jest natomiast ocena, czy - na dzień rozpoznawania sprawy przez Sąd - stan bezczynności się utrzymuje. Potwierdzenie tego obligowałoby Sąd do nakazania organowi realizacji wniosku (tak również żądanie skargi).W rozpatrywanej sprawie stan bezczynności ustał jednak wobec prawidłowego poinformowania Wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi publicznej, gdyż dotyczy dokumentów wewnętrznych.Otóż - wbrew założeniom przyjętym w skardze - nie wszystkie dokumenty, dotyczące spraw publicznych zaś pozostające w pozycji organu państwa, stanowią informację publiczną. Obok dokumentów, odzwierciedlających w istocie stanowisko organu państwa, w dyspozycji obsługującego go urzędu pozostaje także szereg dokumentów, związanych z bieżącą działalnością osób, wykonujących funkcje pomocnicze wobec osoby, piastującej funkcje organu - wyposażonej w uprawnienia władcze czy też szerzej, "pełniącej funkcję publiczną", w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Nie każdy więc wytworzony w toku działania organu dokument, opatrzony np. podpisem czy pieczęcią, stanowi - co do postaci - informację publiczną. W tym kontekście żądane dokumenty - związane technicznie z zadaniami reprezentowania organu przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed sądem powszechnym - nie stanowią dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji - są wewnętrznymi, dotyczącymi działań operacyjnych organu. Nie podlegają więc udostępnieniu. Proces przygotowania stanowiska przez pełnomocnika organu - w tym gromadzenia informacji, istotnych z perspektywy opracowania strategii procesowej - nie jest etapem, gdy powstające dokumenty mają charakter "urzędowych". Takowy mają wyłącznie stanowiska organu (jego pełnomocnika) prezentowane w toku postępowania sądowego - sygnowany przez piastuna organu bądź jego pełnomocnika. Jedynie bowiem takie dokumenty to: "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt spraw/ - w myśl art. 6 ust. 2 ustawy.Co istotne, w realiach rozpoznawanej sprawy - jak wynika z wyjaśnień udzielonych Wnioskodawcy w piśmie z 18 października 2024 r. - Zespół stanowi część [...] Centrum Pomocy Rodzinie, które jest jednostką organizacyjną [...]. W takiej sytuacji, korespondencja pomiędzy pełnomocnikiem organu, którym jest Prezydent miasta[...] , a jednostką organizacyjną podległego mu Urzędu - wobec prowadzenia sprawy sądowej - nie stanowi dokumentu urzędowego.Jedynie na marginesie wypada zauważyć, że przyjęcie odmiennego porozumienia przepisów, dotyczących ram dostępu do informacji publicznej, skutkowałoby pogorszeniem pozycji procesowej organów państwa (czy innych podmiotów, obowiązanych udostępniać informację publiczną) wobec stron przeciwnych w sporach sądowych. Inne osoby mógłby bowiem - w drodze żądania uzyskania wszelkich dokumentów, sporządzanych w związku z przygotowaniem sprawy przez profesjonalnego pełnomocnika organu - uzyskać wiadomości, co do wszystkich okoliczności przygotowania sprawy - jeszcze przed zajęciem stanowiska przez osobę reprezentująca organ. Godziłoby to wtzw. "zasadę równości broni" w procesie sądowym.Nie stanowi z kolei informacji publicznej wyjaśnienie intencji, przesłanek i podstaw podejmowania określonych działań i czynności (tak: inne żądania wniosku). Nie zwalnia to wprawdzie organu z powinności odniesienia się do formułowanych przez Wnioskodawcę zarzutów - jednak w odrębnym trybie, np. skargowym. Ocena, czy zamieszczone w skierowanym do Wnioskodawcy piśmie wyjaśnienia są wyczerpujące i trafne pozostaje natomiast poza granicami niniejszej sprawy - dotyczącej powinności udostępnienie informacji publicznej.Nie informując Wnioskodawcy - w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 ustawy informacji - o braku zastosowania wobec podania zawartych w tym akcie przepisów - dotyczących udostępniania informacji publicznej - organ uchybił swoim powinnościom. Czyni to zasadnym zarzut pozostawania przezeń w bezczynności, co potwierdzono w pkt 1 niniejszego wyroku.Bezczynność organu nie miała jednak charakteru intencjonalnego. Podejmowano generalnie kolejno czynności w sprawie, w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek - potwierdza to szereg, przedłużonych do akt sprawy pism wewnętrznych. Przekroczenie terminu nie było przy tym znaczne, zaś stan bezczynności ustał bezpośrednio po wniesieniu skargi. Organ błędnie także przyjmował, że w sprawie zastosowania znajdą terminy procedowania, wynikające bezpośrednio w K.p.a. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny jej zakresu. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa.W tym kontekście Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz Wnioskodawcy żądanej sumy pieniężnej, jako zadośćuczynienia przewidzianego w szczególnych przypadkach. Prowadziło to do oddalenia skargi w danym zakresie.Co trafnie wprawdzie podniesiono w skardze, że każde naruszenie prawa w kontekście powinności organu wobec obywatela (także, co do terminowości załatwiania spraw), może budzić uzasadnione niezadowolenie - jako uchybienie regule, wyrażonej w art. 8 K.p.a. Nie można tego jednak utożsamiać z przypadkiem rażącego naruszenia prawa.Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji – w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił wpis od skargi.-----------------------Sygn. akt II SAB/Wa 684/24#. Nie można tego jednak utożsamiać z przypadkiem rażącego naruszenia prawa.Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji – w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił wpis od skargi.-----------------------Sygn. akt II SAB/Wa 684/24#