Postanowienie - II OZ 249/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono zażalenie. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 742/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak: WOB.7Oddalono zażalenie. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 742/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak: WOB.7
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Marzenna Linska - Wawrzon
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 742/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. D. na decyzję nr 202/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.W uzasadnieniu Sąd wskazał, że S. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, ze względu na: (a) postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, prowadzone przez Wójta Gminy S., (b) postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na działce nr [...] w m. S., które to postępowania mają znaczący wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.W szczególności podniesiono, że wykonanie decyzji doprowadzi do realizacji inwestycji z rażącym naruszeniem prawa własności skarżącego, może rodzić odpowiedzialność cywilną po stronie inwestora i Skarbu Państwa oraz pogłębi konflikt sąsiedzki.Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślił, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robót budowlanych Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego.Sąd zauważył, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych trzeba traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności należy mieć również na względzie konsekwencje jakie dla inwestora może mieć takie wstrzymanie. Sam ustawodawca wskazał na wyjątkowy charakter takiego wstrzymania, mianowicie w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm) przewidział, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora.Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie wskazuje na żadne okoliczności, które w wystarczający sposób uzasadniałyby udzielenie ochrony. Argumentacja dotycząca możliwości potwierdzenia, że część projektowanego budynku wkracza na nieruchomość skarżącego ma charakter jedynie potencjalny, co jednak nie jest wystarczające dla możliwości wstrzymania wykonania decyzji.Podobnie, zdaniem Sądu, niezasadne są argumenty, które akcentują, że w przypadku uchylenia decyzji inwestor będzie zobowiązany do poniesienia dodatkowych kosztów.W tym zakresie Sąd zauważył, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącego – co zresztą akcentuje się w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie. W przedmiotowej sprawie inwestor dysponuje ostateczną decyzją o zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienia NSA: z 15 lutego 2008 r., II OZ 1202/07; z 22 lutego 2008 r., II OZ 131/08; z 26 lutego 2008 r., II OZ 145/08).Końcowo Sąd wskazał, że skarżący ogólnikowo podniósł, iż wykonanie decyzji może spowodować jedynie potencjalnie wkroczenie przez część projektowanego budynku na nieruchomość skarżącego, a ponadto, że rozpoczęcie robót budowlanych, może narazić inwestora na dodatkowe koszty. Sąd przypomniał jednak, że skutki wykonania pozwolenia na budowę, które może okazać się wadliwe ponosi inwestor i ewentualna, potencjalna jego szkoda w tym zakresie nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. D. zarzucając naruszenieI. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i dowolne przyjęcie za własne ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego, pomimo że były one jednostronne i pozostawały w oczywistej sprzeczności z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności z:a) przedłożoną dokumentacją geodezyjną, z której wprost wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje zakresem również nieruchomość skarżącego, który nie wyrażał zgody na dysponowanie jego nieruchomością dla celów budowlanych w ramach przedsięwzięcia inwestycji orazb) dowodami przedłożonymi przez skarżącego m.in. zdjęć, decyzji o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, celem wykazania, że inwestor nie mógł przedłożyć projektu zamiennego, albowiem poprzedni projekt nie istnieje w obrocie prawnym, a nawet jeśli istnieje, to i tak inwestor nie rozpoczął budowy w ciągu 3 lat od dnia wydania decyzji przez co decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wygasła co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został rzekomo należycie uprawdopodobniony, co nastąpiło ze szkodą dla słusznego interesu skarżącego, którego nieruchomość została objęta procesem inwestycyjnym bez jego zgody,2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, a to:a) błędne przyjęcie, że wkroczenie przez projektowany obiekt budowlany na działkę skarżącego nie stanowi zagrożenia spełniającego przesłanki znacznej szkody ani skutków trudnych do odwrócenia, mimo że tego rodzaju sytuacje są klasycznymi przykładami naruszeń uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, a tym bardziej, że już samo ryzyko powstania późniejszej konieczności rozbiórki obiektu jest wystarczające do przyjęcia przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków";b) błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi realne i konkretne ryzyko nieodwracalnego naruszenia granic nieruchomości skarżącego, mimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że projektowany przebieg inwestycji wykracza poza pas graniczny działki skarżącego oraz narusza istniejące ogrodzenie;c) błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., mimo że skarżący przedłożył zarówno dokumenty geodezyjne, jak i liczne zdjęcia obrazujące zmiany w obrębie granicy działki oraz nieodwracalne skutki przestrzenne, w tym szkodę w mieniu skarżącego przez realizację inwestycji przed zakończeniem postępowania sądowo-administracyjnego;d) błędne przyjęcie, że realizacja inwestycji przed rozstrzygnięciem sporu granicznego jest irrelewantna dla sprawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości będzie prowadzić do sytuacji, w której przywrócenie stanu poprzedniego będzie wymagało rozbiórki elementów budynku, co pociąga za sobą nie tylko znaczne koszty, ale również eskalację konfliktu sąsiedzkiego;3) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania polegający na braku wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci:a) realizacji robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego (działka nr [...]), mimo że inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane;b) istniejącego sporu co do granic nieruchomości i braku tytułu prawnego do korzystania z terenu sąsiada prowadzi wprost do naruszenia praw majątkowych skarżącego w sposób nieodwracalny, a to przebudową budynku mieszkalnego oraz konstrukcji dachu, urządzeń odprowadzających wodę bezpośrednio na działce należącej do skarżącego;c) realizacji inwestycji z rażącym naruszeniem prawa własności skarżącego oraz przepisami Prawa budowlanego;d) narażenia na odpowiedzialność cywilną po stronie inwestora i Skarbu Państwa,e) pogłębienia istniejącego konfliktu sąsiedzkiego i spowodowania trudnych do naprawienia skutki materialnych.W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:I. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej Decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 r.;II. na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu z:1) zawiadomienia z Starostwa Powiatowego w Krakowie Wydział Architektury celem wykazania faktu, że decyzja z dnia 7 sierpnia 2007r. będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji została uchylona na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 września 2024r.2) wydruku zdjęć z okresu maj-lipiec 2025 r. na wykazanie faktu, iż:a) wykonanie Zaskarżonej Decyzji doprowadziło już do znacznej oraz istotnej ingerencji w teren działki o nr [...] w S.- przez przesunięcie ogrodzenia, wykonanie murłaty i prace geodezyjne;b) kontynuowanie prac przez inwestora na podstawie zaskarżonej decyzji zagraża powstaniem nieodwracalnych skutków;c) kontynuowania prac budowlanych w ramach inwestycji przez inwestora, mimo licznych sprzeciwów skarżącego oraz toczących się postępowań, w tym postępowania o rozgraniczenie;d) zachodzi realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego, a przede wszystkim utraty realnego dostępu do części działki, w tym także wykonania inwestycji na działce skarżącego, w sytuacji gdy nie wyrażał zgody na dysponowanie przez inwestora z jego nieruchomości na cele budowlane, ani żadne inne, a których to potrzeba powołania wyniknęła po wydanym zaskarżonym postanowieniu o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.Zasądzenie od inwestora na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że we wniosku nie zostało wykazane spełnienie przesłanek do udzielenia skarżącemu tymczasowej ochrony sądowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał charakter zaskarżonej decyzji, gdyż przedmiotem skargi jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 roku, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych właścicielowi działki nr [...], w celu dokończenia budowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta została wydana w ramach postępowania naprawczego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Wstrzymanie więc wykonania zaskarżonej decyzji skutkowałoby zablokowaniem postępowania naprawczego, co zasadniczo nie powinno mieć miejsca.Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie wystąpiły takie szczególne okoliczności, które można było uznać za przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.Prawidłowo Sąd stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż wykonanie przez inwestora robót budowlanych będzie wiązać się z wyrządzeniem znacznej szkody po stronie skarżącego bądź spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.Słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji i przeprowadzonego postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem Sąd rozpoznając wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może rozważać argumentów strony co do wadliwości zaskarżonej decyzji, a jedynie bada przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej.Trafnie Sąd zaznaczył, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie – jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem – może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego.Sąd Wojewódzki wyjaśnił w sposób wyczerpujący, że ewentualna szkoda związana z przywróceniem stanu poprzedniego – w razie uchylenia kwestionowanych decyzji – obciążać będzie inwestora, a nie skarżącego.Podkreślić przy tym należy, że decyzja zezwalająca na kontynuowanie przedmiotowych robót budowlanych ze swej istoty nie wywoła skutków trudnych do odwrócenia, gdyż w takim przypadku zachodzi możliwość przywrócenia stanu poprzedniego, o ile będzie to wynikało z dalszych orzeczeń podjętych w sprawie.Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego.Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu wniosku w zakresie ochrony tymczasowej, Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do weryfikowania materiału dowodowego w kontekście zagrożenia naruszenia granic nieruchomości skarżącego w następstwie realizacji spornej inwestycji. Zagadnienie związane z tytułem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie oceniane w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez Sąd Wojewódzki. Tym samym nie mogły być uwzględnione na tym etapie postępowania okoliczności dotyczące sprawy o rozgraniczenie, bądź wskazanej we wniosku sprawy w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.Z tych wszystkich względów zarzuty zawarte w zażaleniu okazały się bezzasadne.W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.-----------------------8.-----------------------8