Wyrok - II SA/Łd 133/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 11 września 2025
Teza
Uchylono postanowienie I i II instancji. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Dnia 11 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 roku sprawy ze skargi D.R., J. M., K. M., F.B., A. R., K.K., M.K., A. L., D.S., U.W., M.Z. i S.Z. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 24 maja 2024 roku nr 40/2024, znak: GPB-III.7722.8.2024 wUchylono postanowienie I i II instancji. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Dnia 11 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 roku sprawy ze skargi D.R., J. M., K. M., F.B., A. R., K.K., M.K., A. L., D.S., U.W., M.Z. i S.Z. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 24 maja 2024 roku nr 40/2024, znak: GPB-III.7722.8.2024 w
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
11 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący
Agata Sobieszek-Krzywicka
Podstawa prawna
art. 199
kc
art. 201
kc
art. 365
kpc
art. 152
kpa
art. 145
kpa
art. 28
kpa
art. 146
kpa
art. 151
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
II SA/Łd 133/25UzasadnienieZaskarżonym postanowieniem z 24 maja 2024 r. (Nr 40/2024), na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy w całości postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 14 marca 2024 r. (znak: DPRG-UA-IL471.2024), którym organ odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej z 8 lutego 2022 r. (znak: DPRG-UA.XIIL230.2022) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia R.B. pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, realizowanej w sześciu etapach, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] b.n. w Ł., działka nr ewid. [...] , obr. [...] .Z akt sprawy wynika, że D. R. , J.M., K.M., F. B., A.R., K.K., M.K.,A.L., D.S., U.W., M.Z., S.Z., reprezentowani przez radcę prawnego B.G. , złożyli 9 maja 2022 r. złożyli - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wniosek do Prezydenta Miasta Łodzi o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydent Miasta Łodzi z 8 lutego 2022 r. (znak: DPRG-UA.XIII.230.2022), którą ten organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.B. pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, realizowanej w sześciu etapach, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] b.n. w Ł., działka nr ewid. [...] , obr. [...] .Powyższy wniosek był przedmiotem rozważań organów obu instancji, w efekcie czego Wojewoda Łódzki decyzją z 17 kwietnia 2023 r. (Nr 104/2023) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 2 lutego 2023 r. (znak: DPRG-UA-II.218.2023) odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. W ocenie organu skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), gdyż projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej w żaden sposób nie ograniczą zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżących, tj. działek nr ewid., obręb [...] w Ł., ani korzystania z tych nieruchomości.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli D.R. D.R. , J.M., K.M., F. B., A.R., K.K., M.K.,A.L., D.S., U.W., M.Z. i S. Z.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 października 2023 r., II SA/Łd 613/23 w wyniku uwzględnienia tej skargi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę. Sąd uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że organy błędnie uznały, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że działka nr ewid. [...] , pełniąca funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej do działki inwestycyjnej [...] , znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, a co za tym idzie skarżącym, jako współwłaścicielom działki nr ewid. [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Od opisanego powyżej wyroku skargę kasacyjną wywiódł inwestor. Postępowanie kasacyjne jest w toku (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II OSK 611/24).W tych warunkach 29 stycznia 2024 r. do Prezydenta Miasta Łodzi wpłynął wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 8 lutego 2022 r. (znak: DPRG-UA.XIIL230.2022) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia R.B. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu strony wskazały, że inwestor nieprzerwanie realizuje inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę, co prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, gdyż budowa kolejnych budynków, zgodnie ze złożonym do akt planem, będzie systematycznie pozbawiała wcześniej wybudowane nieruchomości dostępu do drogi publicznej, co będzie wiązało się z koniecznością wykorzystywania działki nr ewid. [...] jako drogi łączącej nowopowstałe budynki z drogą publiczną. Dodatkowo, skarżący wskazali, że zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 25 października 2023 r., II SA/Łd 613/23 działka nr ewid. [...] w istocie staje się nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja – jako droga dojazdowa nowopowstałych budynków do drogi publicznej. Zdaniem skarżących, brak wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje prowadzeniem procesu inwestycyjnego w sposób sprzeczny w wyrażonym przez WSA w Łodzi poglądem i powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z 14 marca 2024 r. (znak: DPRG-UA-II.471.2024), działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej własnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2023 r., II SA/Łd 613/23, uchylający decyzje obu organów wydane po wznowieniu postępowania do momentu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest nieprawomocny i nie wywołuje skutku prawnego w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji. Wobec powyższego, w ocenie Prezydenta Miasta Łodzi nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli skarżący, którzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 k.p.a., przez niewstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uzasadniając zajęte stanowisko, skarżący podnieśli, że z uzasadnienia postanowienia wynika, iż organ w zasadzie nie rozpoznał istoty sprawy. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wystąpienie okoliczności sprawy, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie skarżących, tej okoliczności organ nie poświęcił nawet jednego zdania w uzasadnieniu, a jedyną przyczyną odmowy jest niewynikająca z ustawy okoliczność, iż wyrok WSA w Łodzi jest nieprawomocny. Zdaniem skarżących, nie może to jednakże stanowić jedynej przesłanki uzasadniającej odmowę wstrzymania wykonania decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, skarżący zauważyli, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej, nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.Skarżący zaakcentowali również, że kluczową z punktu widzenia postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i mającą decydujące znaczenie dla kręgu jego uczestników jest okoliczność, iż działka nr ewid. [...] , która zgodnie z zamierzeniami inwestora ma być przeznaczona do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (jako dostęp do drogi publicznej), jest przedmiotem współwłasności skarżących. Bezsprzecznie wykorzystywanie działki będącej przedmiotem współwłasności, jako komunikacji z drogą publiczną mających powstać budynków, stanowi nie tylko oddziaływanie na sąsiadującą działkę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale powoduje, iż będąca przedmiotem współwłasności działka jest wręcz częścią realizowanej inwestycji.Skarżący w złożonym zażaleniu powołując się na przepisy Kodeksu cywilnego (art. 195 i następne), dotyczące rozporządzania rzeczą wspólną, wskazali, że w przedmiotowym stanie faktycznym współwłaściciele, których udziały we współwłasności wynoszą dokładnie połowę, wyraźnie sprzeciwiają się wykorzystaniu nieruchomości do obsługi inwestycyjnej nowej inwestycji. Z punktu widzenia możliwości utrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę w obecnym kształcie, kluczowe znaczenie ma fakt, iż wobec wyraźnego sprzeciwu skarżących, inwestor nie może wykorzystać działki nr ewid. [...] , jako wewnętrznej drogi komunikacyjnej dla budowanych domów, co powoduje, iż nie jest zapewniony wymagany prawem dostęp do drogi publicznej. Skarżący nadmienili również, że pomiędzy skarżącymi a inwestorem, toczyło się postępowanie sądowe i sąd pierwszej instancji wyrokiem z 17 lutego 2023 r. zakazał inwestorowi podejmowania na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Ł., oznaczonej jako działki nr ewid. [...] i [...] , w obrębie ewidencyjnym [...] , działań polegających na: demontażu ogrodzenia odgradzającego działki nr ewid. [...] i [...] , od sąsiedniej działki nr ewid. [...] , a także prowadzeniu - na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...] i [...] - prac mających na celu budowę podjazdów do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...]. Zdaniem skarżących, ponieważ wyrok zakazujący inwestorowi wykonanie prac umożliwiających dostęp do drogi publicznej budynkom, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, został opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności, to na chwilę obecną nie sposób zatem uznać, aby inwestor był w stanie zapewnić, zgodnie z projektem, dostęp do drogi publicznej.Skarżący podkreślili również, że istotna z punktu widzenia przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji (prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania) jest okoliczność, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 25 października 2023 r., wydanym w sprawie wznowienia niniejszego postępowania, działka nr ewid. [...] w istocie staje się nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja - jako droga dojazdowa dla nowopowstałych w ramach inwestycji budynków do drogi publicznej. W ww. wyroku WSA w Łodzi, uchylając decyzję o odmowie wznowienia postępowania, nakazał organowi przyjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, iż działka nr ewid. [...] jest częścią inwestycji i bez zgody pozostałych współwłaścicieli inwestor nie może wykorzystać tejże działki, jako komunikacji inwestycji z drogą publiczną.Wspomnianym na wstępie postanowieniem Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.Organ zażaleniowy stwierdził, że nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż skarżący bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu, w którym wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, nie przesądza o tym, że decyzja ta zostanie uchylona. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie, uzasadnienie wstrzymania wykonania decyzji musi opierać się na okolicznościach sprawy uprawdopodabniających uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Norma wynikająca z art. 152 § 1 k.p.a. powinna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 146 k.p.a., bowiem nie będzie podstaw dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego.W ocenie Wojewody Łódzkiego, nawet, jeśli zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 25 października 2023 r., II SA/Łd 613/23 należało uznać skarżących za strony postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania.Odnosząc się do argumentu skarżących, że inwestor nieprzerwanie realizuje inwestycję, co prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, Wojewoda zwrócił uwagę na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, iż wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. To na inwestorze spoczywać bowiem będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zostanie uchylona. Zagrożenie powstania tego rodzaju szkody po stronie inwestora (wynikłej nie tyle z wykonania decyzji wydanej na jego wniosek, co z jej ewentualnego, późniejszego uchylenia) nie może jednak uzasadniać uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, złożonego przez inną stronę postępowania administracyjnego, której takie zagrożenie nie dotyczy. Nie sposób również przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie ze spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.Jednocześnie, w odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących kręgu stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz współwłasności działki nr ewid. [...] i dostępu do drogi publicznej, Wojewoda Łódzki podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie można badać zgodności z prawem decyzji ostatecznej i rozważać ani też ustalać, czy zachodzą przesłanki skutkujące koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Te czynności są bowiem zastrzeżone dla postępowania wznowieniowego. Wojewoda zatem, w niniejszym postępowaniu w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, nie dokonał merytorycznej analizy decyzji o pozwoleniu na budowę.Skargę na postanowienie Wojewody Łódzkiego wnieśli: D. R. , J.M., K.M., F. B., A.R., K.K., M.K., A.L., D.S., U.W., M.Z., S.Z. zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili organowi:1) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, nienależyte wyjaśnienie sprawy, i poczynienie błędnych ustaleń, które stały się przyczyną podjęcia w tej sprawie nieprawidłowego rozstrzygnięcia,c) art. 152 § 1 k.p.a. przez niewstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-XIII.230.2022, mimo, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o:1) uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi w całości,2) zasądzenie solidarnie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radę prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kluczową z punktu widzenia postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, i mającą decydujące znaczenie dla kręgu jego uczestników jest okoliczność, iż działka nr [...] , która zgodnie z zamierzeniami inwestora ma być przeznaczona do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (jako dostęp do drogi publicznej) jest przedmiotem współwłasności skarżących. Organ wydając zaskarżoną decyzję zupełnie kwestię tę bagatelizuje i pomija, co doprowadziło do wydania nieprawidłowego w sprawie rozstrzygnięcia.Zdaniem skarżących bezsprzecznie wykorzystywanie działki będącej przedmiotem współwłasności jako komunikacji z drogą publiczną mających powstać budynków, stanowi nie tylko oddziaływanie na sąsiadującą działkę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale powoduje, iż będąca przedmiotem współwłasności działka jest wręcz częścią realizowanej inwestycji. Kwestie związane ze współwłasnością rzeczy lub nieruchomości zostały uregulowane w Kodeksie cywilnym art. 195 i nast. k.c. i kwestia tak. w ocenie skarżących ma istotne znaczenie w sprawie. Stosownie do postanowień art 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Dodatkowo wskazać należy na treść art. 201 k.c., zgodnie z którym do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym współwłaściciele, których udziały we współwłasności wynoszą dokładnie połowę, nie tylko nie wyrażają zgody na wykorzystanie nieruchomości do obsługi inwestycyjnej nowej inwestycji, ale wyraźnie się sprzeciwiają takiemu wykorzystywaniu nieruchomości. Ponieważ decyzję o pozwoleniu na budowę wydano bez udziału skarżących, którzy złożyli wniosek o wznowienie postępowania, WSA w Łodzi w wyroku z 25 października 2023 roku uznał stanowisko skarżących za zasadne i nakazał wznowienie postępowania, wskazując m.in., iż powinni oni być stroną toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] pełniąca funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej do działki nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez R.B., a co za tym idzie współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 8 lutego 2022 roku.Z punktu widzenia możliwości utrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę w obecnym kształcie, kluczowe znaczenie ma fakt, iż wobec wyraźnego sprzeciwu skarżących inwestor nie może wykorzystać działki nr [...] jako wewnętrznej drogi komunikacyjnej dla budowanych domów, co powoduje, iż nie jest zapewniony wymagany prawem dostęp do drogi publicznej.Strona zaakcentowała, iż pomiędzy skarżącymi a inwestorem toczyło się postępowania sądowe, w którym sąd I instancji w prawomocnym już wyroku z 17 lutego 2023 roku, zaopatrzonym uprzednio w rygor natychmiastowej wykonalności zakazał R.B. podejmowania na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Ł., oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] działań polegających na:1. demontażu ogrodzenia odgradzającego nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach [...] i [...] od sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] ,2. prowadzeniu na nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] prac mających na celu budowę podjazdów do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce numer [...] .Ponieważ wyrok zakazujący inwestorowi wykonanie prac umożliwiających dostęp do drogi publicznej budynkom, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest już prawomocny, to na chwilę obecną nie sposób zatem uznać, aby inwestor był w stanie zapewnić, zgodnie z projektem dostęp do drogi publicznej.Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.Mając zatem na uwadze obowiązujące przepisy organ administracji architektonicznej rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę badać powinien, czy droga wewnętrzna zapewnia przede wszystkim faktyczny dostęp do drogi publicznej, a obecny projekt i sadowy zakaz prowadzenia prac mający na celu podłączenie inwestycji do drogi wewnętrznej mającej zapewniać dostęp do drogi publicznej powodują, iż wymóg ten nie jest spełniony.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżone zostało postanowienie Wojewody Łódzkiego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekty zagospodarowania terenu i architektoniczno- budowalnego oraz udzielającej pozwolenia na budowę.Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Co wymaga podkreślenia, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 ustawy p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23).Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że postanowienie Wojewody Łódzkiego z 24 maja 2024 roku, utrzymująca w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 14 marca 2024 roku – nie jest zgodne z prawem.W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynili postanowienie Wojewody Łódzkiego z 24 maja 2024 roku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 14 marca 2024 roku o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 8 lutego 2022 roku (znak DPRG-UA-XIII.230.2022) zatwierdzającej projekty zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowalny oraz udzielającej pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, realizowanej w sześciu etapach, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] b. n. w Ł., działka nr ewid. [...] , obr. [...] .Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił przepis art. 152 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 152 § 2 k.p.a.).Wskazać należy, iż instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody, zaś dla jej zastosowania wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez względu na jego stopień. O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona.Wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zatem pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji. Przy czym oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., organ nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 2178/14; z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2440/20; z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2725/20; wyrok WSA w Łodzi z 31 stycznia 2023 r., II SA/Łd 478/22; wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2023 r., VII SA/Wa 1587/22).W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji ostatecznej oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nastąpi to bowiem w rozstrzygnięciu kończącym wznowione postępowanie (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 28 marca 2023 r., II SA/Bk 91/23).Instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie może być bowiem wykorzystywane jako narzędzie "wyprzedzającego", w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne. Instytucja wstrzymania służyć może zatem uprawnionym tylko wówczas, gdy już w oparciu o czytelne i znane okoliczności sprawy, bez potrzeby dalszych wyjaśnień i analiz, wynik postępowania wznowieniowego jawi się jako przesądzony (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r.; II OSK 2229/20).Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2011 r., II OSK 295/10, z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10).Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej skargi należy wskazać, iż bezspornym pozostaje, że w treści wniosku z 24 stycznia 2024 r. o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący odwołali się wprost do szeregu okoliczności, co do których organ winien je rozważyć w aspekcie przesłanki uprawdopodobnienia z art. 152 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wnosząc o zastosowanie przedmiotowego środka ochrony tymczasowej skarżący przedstawili okoliczności wskazujące na zasadność zgłoszonego w tym zakresie żądań, a które to okoliczności, w ocenie Sądu, w sposób przekonywujący świadczą o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia kwestionowanej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym.Organ natomiast, w ramach niniejszego postępowania, oparł swe rozstrzygnięcie w praktyce wyłącznie na twierdzeniu, że nawet, jeśli zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 25 października 2023 r., II SA/Łd 613/23, należało uznać skarżących za strony postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania.Trzeba bowiem zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 25 października 2023 r., II SA/Łd 613/23 wskazał, że analiza akt sprawy dowodzi, że organy błędnie uznały, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] pełniąca funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej do działki inwestycyjnej [...] znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, a co za tym idzie, skarżącym jako współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 8 lutego 2022 r. dotyczącym ww. pozwolenia na budowę.Co jednak istotniejsze Sąd w tym wyroku podkreślił, że nie sposób odmówić racji pełnomocnikowi skarżących, że wskazana działka nr [...] w istocie staje się nieruchomością, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Wszakże działka ta, jak wynika z akt, ma być wykorzystywana w ramach komunikacji z drogą publiczną dla mających powstać budynków (podjazdy). Tymczasem inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Nie uzyskał bowiem zgody pozostałych współwłaścicieli na użytkowanie tej działki jako drogi.Powyższa konstatacja winna być pierwszą okolicznością jaką winien wziąć organ pod uwagę w aspekcie przesłanki uprawdopodobnienia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od podnoszonego przez organ argumentu, iż powoływany wyrok WSA jest nieprawomocny (na rozpatrzenie oczekuje skarga kasacyjna), to fakty w sprawie dotyczące kwestii tzw. dostępu do drogi publicznej są bezsporne.Kluczową z punktu widzenia przesłanek z art. 152 k.p.a. (uprawdopodobnienie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę) jest bowiem okoliczność, iż działka nr [...] , która zgodnie z zamierzeniami inwestora ma być przeznaczona do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (jako dostęp do drogi publicznej) jest przedmiotem współwłasności skarżących. Organ natomiast wydając zaskarżoną decyzję zupełnie kwestię tę bagatelizuje i pomija, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego w sprawie rozstrzygnięcia. W świetle bowiem faktu, iż działka ta ma być wykorzystana jako droga dojazdowa do drogi publicznej w stosunku do mających powstać budynków, stanowi nie tylko o oddziaływaniu na sąsiadującą działkę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale powoduje, iż będąca przedmiotem współwłasności działka ([...] ) jest wręcz częścią realizowanej inwestycji. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, iż kwestie związane ze współwłasnością rzeczy lub nieruchomości zostały uregulowane w Kodeksie cywilnym art. 195 i nast. k.c. i kwestia ta - w ocenie Sądu - ma istotne znaczenie w sprawie. Stosownie do postanowień art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Dodatkowo wskazać należy na treść art. 201 k.c., zgodnie z którym do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym współwłaściciele, których udziały we współwłasności wynoszą połowę, nie tylko nie wyrażają zgody na wykorzystanie nieruchomości do obsługi inwestycyjnej nowej inwestycji, ale wyraźnie się sprzeciwiają takiemu wykorzystywaniu tej nieruchomości.Z punktu widzenia możliwości utrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę w obecnym kształcie, kluczowe znaczenie ma zatem fakt, iż wobec wyraźnego sprzeciwu skarżących inwestor nie może wykorzystać działki nr [...] jako wewnętrznej drogi komunikacyjnej dla budowanych domów, co powoduje, iż nie jest zapewniony wymagany prawem dostęp do drogi publicznej. To natomiast jest bezwzględnie wymagana przesłanka do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Co przy tym szczególnie istotne, dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny. Raz jeszcze zatem należy podkreślić, iż dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.Mając zatem na uwadze obowiązujące przepisy organ administracji architektonicznej rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę badać powinien, czy droga wewnętrzna zapewnia przede wszystkim faktyczny dostęp do drogi publicznej, a obecny projekt i wydany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia prac mający na celu podłączenie inwestycji do drogi wewnętrznej mającej zapewniać dostęp do drogi publicznej powodują, iż wymóg ten nie jest spełniony.Wracając do analizy treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazać należy, iż oprócz wskazanych wyżej argumentów przemawiających za ustaleniem zaistnienia przesłanki uprawdopodobnienia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę organ ten winien jeszcze, a właściwie przede wszystkim wziąć pod uwagę i ocenić skutki prawne wyroku sądu powszechnego odnośnie do dysponowania nieruchomością wspólną, stanowiącą dojazd do drogi publicznej dla spornej inwestycji.W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż już do wniosku o wstrzymanie skarżący dołączyli wyrok sądu powszechnego I instancji zaopatrzony uprzednio w rygor natychmiastowej wykonalności mocą którego sąd zakazał R.B. (inwestorowi) podejmowania na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Ł., oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] działań polegających na:1. demontażu ogrodzenia odgradzającego nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach [...] i [...] od sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] ,2. prowadzeniu na nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] prac mających na celu budowę podjazdów do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce numer [...] .Zatem, jak widać z powyższego pierwotne informacje wskazujące na uprawdopodobnienie uchylenia pozwolenia na budowę zostały przedstawione organowi już na etapie odwołania.Natomiast już z prawomocnego wyroku załączonego do skargi wynika, że inwestor nie uzyskał zgody innych współwłaścicieli do wybudowania na spornej działce zjazdów do kwestionowanej inwestycji i obecnie nie może tej działki w taki sposób użytkować. Innymi słowy, ponieważ wyrok zakazujący inwestorowi wykonanie prac umożliwiających dostęp do drogi publicznej budynkom, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest już prawomocny, to na chwilę obecną nie sposób zatem uznać, aby inwestor był w stanie zapewnić, zgodnie z projektem dostęp do drogi publicznej.Powyższa okoliczność zatem istotnie wpływa na ocenę legalności pozwolenia na budowę przez pryzmat art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane - inwestor obecnie nie ma dostępu do drogi publicznej.Reasumując, organ w swoim rozstrzygnięciu dotyczącym analizy przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczył się li tylko do stwierdzenia, że uznanie skarżących za stronę postępowania nie gwarantuje uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zatem rozpoznał sprawę z pominięciem kluczowego dowodu przedstawionego przez skarżących dowodu, tj. wyroku sądu powszechnego zakazującego inwestorowi podejmowania jakichkolwiek działań na terenie działki [...] . Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka [...] (przez inwestora wyznaczona jako droga komunikacyjna z dostępem do drogi publicznej) właśnie jest przedmiotem ograniczenia prawa własności na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla Ł-W. w Ł. z [...], [...], utrzymanego następnie przez Sąd Okręgowy w Łodzi wyrokiem z 27 maja 2024 r., [...]. Tym prawomocnym wyrokiem związany jest zarówno organ administracji jak i sąd administracyjny. Jak bowiem wynika z treści art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe implikuje w sposób bezwzględny konieczność uwzględnienia powyższego rozstrzygnięcia sadu powszechnego w wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięciach.W tej sytuacji argumentacja organu zaprezentowana w kwestionowanym rozstrzygnięciu nie mogła się ostać, co skutkować winno wyeliminowaniem kontrolowanego postanowienia z obrotu prawnego celem ponownego, prawidłowego, uwzględniającego powyższych rozważań, zbadania przesłanki przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. w postaci oceny - na podstawie okoliczności sprawy - prawdopodobieństwa uchylenia postanowienia w wyniku wznowienia postępowania.Mając na uwadze powyższe, skargę należało uwzględnić, zaś podjęte rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego w kwocie 580 zł składa uiszczony wpis od skargi.IB. w postaci oceny - na podstawie okoliczności sprawy - prawdopodobieństwa uchylenia postanowienia w wyniku wznowienia postępowania.Mając na uwadze powyższe, skargę należało uwzględnić, zaś podjęte rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego w kwocie 580 zł składa uiszczony wpis od skargi.IB