sygn. I OSK 365/22 28 marca 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 365/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 marca 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1914/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1914/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
spadek
Role w sprawie
uczestnik postępowania uczestnik
Data orzeczenia 28 marca 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Aleksandra Łaskarzewska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1914/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r. nr DO.7.7613.178.2019.JT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2021 r. oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r. nr DO.7.7613.178.2019.JT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.Prezydent Miasta S. decyzją z 12 marca 1982 r. zezwolił, w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z.1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w S. przy ul. [...], róg [...] (obecnie [...]) pod budowę sieci cieplnej do M. w S., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji nr 10/78 z 20 czerwca 1978 r. wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miejskiego w S..Pismem z 12 sierpnia 2003 r. (sprecyzowanym pismem z 6 września 2010 r.) M. G., G. G. i S. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 marca 1982 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i [...] z obrębu [...].W dniu złożenia wniosku właścicielem działki nr [...] był M. G., natomiast działki nr [...] M. G., G. G. oraz S. G..Decyzją z 15 kwietnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 12 marca 1982 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Odrębną decyzją z 15 kwietnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z 12 marca 1982 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i [...] z obrębu [...], w części uznania spadkobierców Z. S. za strony przedmiotowego postępowania. Od powyższych decyzji wniesiono odwołania. Postanowieniami z 12 maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił odpowiednio postępowania odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2013 r. Postanowieniami z 17 maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienia z 12 maja 2016 r. Prawomocnymi wyrokami z 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2069/17 i sygn. akt IV SA/Wa 2151/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 maja 2017 r. oraz utrzymane nimi w mocy postanowienia z 12 maja 2016 r.Decyzjami z 30 kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołań Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzje Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując jednocześnie prowadzenie jednego postępowania w sprawie.Decyzją z 19 września 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 12 marca 1982 r.W wyniku rozpoznania odwołania M. G., Minister Rozwoju decyzją z 24 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 19 września 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzono poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji z 12 marca 1982 r. (w tym także decyzji nr 10/78 z 20 czerwca 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy sieci cieplnej). Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. W aktach sprawy nie zachował się m. in. oryginał decyzji Prezydenta Miasta S. z 12 marca 1982 r., czy też decyzja nr 10/78 Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miejskiego w S. zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji z 20 czerwca 1978 r. Mając na uwadze powyższe Minister dokonał oceny legalności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta S. z 12 marca 1982 r. m.in. w oparciu o posiadaną kserokopię tej decyzji. W ocenie organu, nie można stwierdzić, aby decyzja ta (w badanym zakresie, tj. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]) naruszała prawo w takim stopniu, aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dodatkowo brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Mając na względzie powyższe okoliczności - zdaniem Ministra Rozwoju - decyzja Prezydenta Miasta S. z 12 marca 1982 r. nie spełnia przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach niniejszego postępowania Minister nie stwierdził również, aby kwestionowana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.Od decyzji Ministra Rozwoju z 24 czerwca 2020 r. M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.Uczestnik postępowania sądowego P. w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosło o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że decyzji Prezydenta Miasta S. z 12 marca 1982 r., w zakresie rozstrzygnięcia zezwalającego Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. na zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] pod budowę urządzenia przesyłowego (sieci cieplnej) do M. w S., nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została wydana z zachowaniem wymogów art. 35 ust. 1 ustawy. Zawiera niezbędne dane wymagane art. 23 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 6 ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie można uznać, iż decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby zmarłej – Z. S. właścicielki działki nr [...] według Aktu Nadania. Sąd zwrócił uwagę, że wskazanie w pkt 5 osnowy decyzji Z. S. stanowiło element opisu identyfikującego nieruchomość jako przedmiot wywłaszczenia. Wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej Z. S. (jako zapisanego w Akcie Nadania właściciela nieruchomości) było skutkiem tego, że organ dysponował danymi potwierdzającymi stan własnościowy nieruchomości na rzecz Z. S., a późniejszy właściciel nieruchomości (M. S.) nie ujawnił swego prawa do nieruchomości Prezydentowi Miasta S., a więc organ nie mógł wskazać w decyzji M. S., który mógł udokumentować swoje prawo własności do działki nr [...] na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1978 r. Opisując zatem wywłaszczoną działkę nr [...] organ odwołał się do osoby, która była właścicielem nieruchomości według treści Aktu Nadania. Co istotne z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, że organ orzekający o wywłaszczeniu traktował zmarłą w 1967 r. Z. S. jako stronę postępowania i adresata tej decyzji. To zaś potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 18 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 712/12, w którym wyraził ocenę prawną, że nie można podzielić poglądu organu, że kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta S. z 12 marca 1982 r. została objęta nieruchomość stanowiąca własność Z. S. bowiem skoro Z. S. zmarła w 1967r., to nie mogła być stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Brak także dowodu na to, że stroną postępowania wywłaszczeniowego był M. S. (ówczesny właściciel działki nr [...]). Wobec tego, że w niniejszej sprawie brak oryginalnych, kompletnych akt wywłaszczeniowych i że po upływie ponad 38 lat od wywłaszczenia dostępny jest tylko notarialnie poświadczony odpis decyzji wywłaszczeniowej i kopie odpisu tej decyzji nie można wykazać, że Prezydent Miasta S. miał wiedzę o śmierci Z. S., świadomie prowadził postępowanie wywłaszczeniowe i wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej. Brak wykazania tej okoliczności w sposób pewny nie pozwala na postawienie zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej, z tego powodu, z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).W ocenie Sądu I instancji, brak oryginalnych, kompletnych akt wywłaszczeniowych uniemożliwiał także wykazanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wadliwie podpisana, a także uniemożliwiał ocenę jej zgodności z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie Sąd zwrócił uwagę, że na poświadczonym notarialnie odpisie decyzji z 1982 r. oraz kserokopiach odpisu decyzji z 1982 r., które były w dyspozycji odpowiednio: P. w S. Sp. z o.o. w S. oraz Wojewody Mazowieckiego, Prezydenta Miasta S. widnieje informacja, że decyzję wydał inż. J. S. kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w S. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S.. Prezydent Miasta S. był wówczas terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach jako organ I instancji (art. 54 ust. 1 pkt 4, art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych). Prezydent miasta działał przy pomocy podległego mu urzędu miejskiego (art. 60 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Przy czym prezydent miasta mógł upoważnić kierownika i innych pracowników podległego mu urzędu do załatwiania określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych (art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych). Zatem trudno przyjąć, aby Prezydent Miasta S. osobiście podpisywał wszystkie decyzje wywłaszczeniowe. Wobec braku akt wywłaszczeniowych trzeba oprzeć się na zasadach logicznego rozumowania i doświadczeniu życiowym. A te uzasadniają twierdzenie, że decyzje wywłaszczeniowe wydawał w imieniu organu podległy mu pracownik, którym był kierownik wydziału urzędu miejskiego wyspecjalizowanego w sprawach wywłaszczeń. Brak oryginalnych, kompletnych akt wywłaszczeniowych uniemożliwiał również ustalenie w jaki sposób został podpisany oryginał decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu I instancji, nie można też przyjąć, że decyzja wywłaszczeniowa nie weszła do obrotu prawnego i nie obowiązuje. Skoro podmioty zewnętrzne dysponują kopią odpisu tej decyzji (choćby Prezydent Miasta S.), to znaczy, że decyzja ta została doręczona na piśmie (art. 109 § 1 k.p.a.) i organ był nią związany od chwili jej doręczenia (art. 110 kpa). Trzeba zwrócić uwagę, że art. 110 k.p.a. nie uzależniał skutku związania organu wydaną decyzją z doręczeniem jej (tylko i wyłącznie) stronie.Odnosząc się do kwestii zgodności decyzji wywłaszczeniowej z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Sąd zwrócił uwagę, że nie udało się w postępowaniu nieważnościowym pozyskać egzemplarza decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji przesyłowej. O tej decyzji wspomina jedynie decyzja wywłaszczeniowa. Wobec tego nie można wykazać niezgodności decyzji wywłaszczeniowej z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny. W takim przypadku jedyne co można ustalić, to to, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z uwzględnieniem decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a zatem wniosek o wywłaszczenie został poparty tymże dokumentem (dowodem uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji), jak tego wymagał art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy.Sąd I instancji zaakceptował pogląd Ministra, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest obarczona innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa. Co istotne decyzja ta w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot wywłaszczenia w terenie działek nr [...] i [...] i umożliwiła realizację celu wywłaszczenia, a zatem była wykonalna.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.s.h. w ten sposób, że nie stwierdzono nieważności decyzji pomimo zaistnienia pozytywnej przesłanki ku temu - skierowania decyzji do zmarłej strony, Z. S.;2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w ten sposób, że nie stwierdzono nieważności decyzji pomimo zaistnienia pozytywnej przesłanki ku temu - wydania decyzji bez podpisu;3) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny;4) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7a i art. 81a k.p.a. w ten sposób, że nie została zastosowana zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie kasację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.Nie jest skuteczny i właściwie postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ustawa będąca podstawą wywłaszczenia przewidywała możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy w tym znaczeniu, że wymaga wskazania przepisu prawa, który został naruszony w sposób rażący. Sam art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia spełnienia przesłanki nieważności. Postawiony zarzut nie wskazuje, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący przez wskazanie, że wywłaszczenie dotyczy nieruchomości, której właścicielem jest osoba zmarła.Wadliwa konstrukcja zarzutu uniemożliwia jego zbadanie.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, problem w sprawie sprowadza się do kwestii dotyczącej prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, że podobnie jak obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają prowadzenie takiego postepowania (art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 114 ust. 3 i 4), przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie sprzeciwiały się prowadzeniu postępowań wywłaszczeniowych względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Świadczy o tym treść przepisów: art. 6 ust. 4 (obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane), art. 16 ust. 2 pkt 6 (we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić, art. 20 (jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właścicielaNależy odnotować, że przepisy ustawy z 1958 r. samodzielnie też określały elementy niezbędne w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane (pkt 1), wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie (pkt 2), ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (pkt 3), wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania (pkt 4), szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 5) oraz pouczenie o środkach odwoławczych (pkt 6).Ze względu na brzmienie art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, uznać należało, że organy nie miały obowiązku wskazywania strony postępowania, która w wyniku postępowania wywłaszczeniowego pozbawiana była prawa własności nieruchomości. Na organach prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe ciążył obowiązek dokładnego określenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej), którego spełnienie mogło odbyć się zarówno przez wskazanie numeru działki podlegającej wywłaszczeniu, jak i przez wskazanie osoby, którą organ uznawał za właściciela.Zaznaczyć jednak należy, że z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie wynika by określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu konieczne było zindywidualizowanie osoby wywłaszczanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4160/18).Ujawnienie danych osoby uchodzącej za właściciela w wykazie wywłaszczanych nieruchomości, które zamieszczono w treści decyzji nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej.Nadmienić należy, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączyć się muszą z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa skoro indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu (vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3554/18).W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż brak w aktach administracyjnych, po upływie kilkudziesięciu lat dowodu na dokonanie jakiejś czynności, przy braku dowodów przeciwnych nie przemawia za koniecznością przyjęcia, że czynność ta nie została dokonana( por. wyrok NSA, wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1477/09).W niniejszej sprawie organy zgodnie z ciążącymi na nich obowiązkami przeprowadziły postępowanie, mające na celu zgromadzenie pełnej dokumentacji akt wywłaszczeniowych, czyniąc poszukiwania w różnego rodzaju archiwach. Poszukiwania nie przyniosły spodziewanych rezultatów jednak zważywszy na upływ 40 lat od wywłaszczenia sytuacja ta nie może budzić wątpliwości co do rzetelności poszukiwań.Jak nadmieniono wyżej o istnieniu dokumentów, których nie udało się odnaleźć wnioskować można na podstawie innych, zachowanych, które na tamte się powołują.W takich warunkach brak oryginału decyzji z 1982 roku nie uniemożliwiał ustalenia kto decyzję wydał.Na kserokopii odpisu decyzji z 1982 r., które były w dyspozycji odpowiednio: P. w S. Sp. z o.o. w S. oraz Wojewody Mazowieckiego, Prezydenta Miasta S. widnieje informacja, że decyzję wydał inż. J. S. kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w S. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S.. Prezydent Miasta S. był wówczas terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach jako organ I instancji (art. 54 ust. 1 pkt 4, art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych). Prezydent działał przy pomocy podległego mu urzędu miejskiego (art. 60 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Mógł upoważnić kierownika i innych pracowników podległego mu urzędu do załatwiania określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych (art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych). Oczywistym jest, że Prezydent Miasta S. nie podpisywał osobiście wszystkich wydawanych decyzji. Za zgodne z powoływanymi przepisami uznać należało wydawanie decyzji wywłaszczeniowych w imieniu organu –Prezydenta przez podległego mu pracownika, którym był również kierownik wydziału urzędu miejskiego wyspecjalizowanego w sprawach wywłaszczeń.Brak oryginalnych, kompletnych akt wywłaszczeniowych uniemożliwiał ustalenie w jaki sposób został podpisany oryginał decyzji wywłaszczeniowej. Brak ten nie pozwalał jednak przyjąć, aby ziściły się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja wywłaszczeniowa weszła do obrotu prawnego, a więc obowiązuje skoro podmioty zewnętrzne dysponują kopią odpisu tej decyzji. Musiała więc zostać doręczona na i to piśmie (art. 109 § 1 k.p.a.), organ od tego momentu był nią związany (art. 110 kpa). Trzeba zwrócić uwagę, że art. 110 k.p.a. nie uzależniał skutku związania organu wydaną decyzją z doręczeniem jej (tylko i wyłącznie) stronie.Uwzględniając powyższe Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.Wbrew kasacji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło także do naruszenia art. 81a k.p.a. Przewidziana tym przepisem zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony nie ma bowiem zastosowana w tych sytuacjach, gdy strona ma do spełnienia określone, wymagane prawem wymogi, bez których organ nie może wydać pozytywnej decyzji. Skoro w przypadku postępowania nieważnościowego wydanie pozytywnej decyzji uzależnione było od spełnienia wymogów z art.156 § 1pkt. 1- 7 k.p.a. to pozytywna decyzja mogła zostać wydana wyłącznie wówczas w razie ziszczenia się tych przesłanek. W przeciwnym wypadku żądania nie można było uwzględnić nawet wówczas gdy pewnych okoliczności wobec niezachowania akt nie dało się ustalić.Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a..