Wyrok - I OSK 507/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 28 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/23 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję SamorządOddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 28 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/23 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Samorząd
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
28 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 października 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2023 r. nr KOA/1428/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia 31 stycznia 2023 r.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.Wnioskiem z 27 października 2022 r. S. N. wystąpił o wypłatę dodatku węglowego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, które prowadzi w budynku posadowionym na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]", działce nr [...], przy ul. [...] w M. Zgodnie z deklaracją dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla ww. budynku (wypełnioną 8 sierpnia 2022 r.), w budynku tym znajduje się kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe.W następstwie rozpoznania tego wniosku decyzją z 31 stycznia 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2023 r., Burmistrz Miasta M. odmówił przyznania wnioskującemu żądanego świadczenia, wskazując na przeszkodę wynikającą z faktu zamieszkiwania w budynku niemieszkalnym, którego wykorzystywanie na ten cel jest zabronione, o czym stanowi art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073, dalej zwana "u.r.o.d."). Organ wskazywał przy tym, że zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 141, dalej zwana "u.d.w."), dodatek ten przysługuje osobie w gospodarstwie domowym. W myśl natomiast art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy "przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) (...)." Jednoosobowym gospodarstwem domowym w rozumieniu ustawy jest więc taki stan faktyczny, w którym osoba jednocześnie zamieszkuje i gospodaruje pod danym adresem. Ze względu zaś na zakaz zamieszkiwania na terenie ogródków działkowych wnioskujący o dodatek węglowy nie może wykazywać jednego z koniecznych elementów gospodarstwa domowego według wyżej przytoczonej definicji. Organy administracji działając zaś na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), nie mogą przez uwzględnienie wniosku strony naruszać zakazów wynikających z odrębnej ustawy, a strona nie może wywodzić dla siebie korzyści w związku z zamieszkiwaniem w miejscu, gdzie jest to całkowicie zabronione.Na decyzję organu odwoławczego S. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów przyjmujące, że norma art. 12 u.r.o.d. wyklucza uznanie, że strona zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku i deklaracji, dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, jest nietrafne, ponieważ w definicji prawnej zamieszkiwania (art. 25 Kodeksu cywilnego), nie występuje warunek, że czynność ta musi być dozwolona prawnie. Brak legalności zamieszkiwania nie powoduje, że zamieszkanie to nie występuje. Stąd w judykaturze dopuszcza się także meldunek na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Z uwagi na możliwość faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a więc zamieszkiwania na terenach r.o.d. i faktyczne występowanie tego zjawiska, ustawodawca uznał, że by wyeliminować takie sytuacje – niepożądane z punktu widzenia ustawodawcy - fakt takiego zamieszkiwania na terenie r.o.d., należy uznać za zakazany. Czym innym jest jednak fakt zamieszkiwania, a czym innym jest uznanie tego faktu za niedozwolony i w konsekwencji objęty przewidzianą w ustawie o r.o.d., fakultatywną sankcją upomnienia i wypowiedzenie umowy dzierżawy działkowej, jak stanowi o tym art. 36 ust. 1 pkt 1 u. o r.o.d. Ani jednak ustawa o r.o.d., ani też jakikolwiek inny akt normatywny zaliczający się do źródeł prawa, nie przewiduje jako sankcji za niezgodne z prawem – wbrew zakazowi – zamieszkiwanie na terenie r.o.d., odmowę prawa do dodatku węglowego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 pkt 1 u.d.w. w związku z art. 12 u.r.o.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest prowadzenie gospodarstwa domowego w altanie działkowej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, podczas gdy z mocy prawa zamieszkiwanie na działce położonej na terenie takiego ogrodu jest bezwzględnie zabronione, w związku z czym w takim przypadku nie może być spełniony warunek zamieszkiwania, stanowiący jeden z koniecznych elementów pojęcia "gospodarstwo domowe", co wyklucza przyznanie prawa do dodatku węglowego stronie zajmującej altanę działkową.W oparciu o powyższy zarzut Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zarzekł się przeprowadzenia rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zakwestionowano w niej wyłącznie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 u.d.w. w związku z art. 12 u.r.o.d. Spór w sprawie ogranicza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy fakt zamieszkiwania przez stronę na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia. Zauważyć należy, że kwestią tą zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2327/23. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w całości prezentowane tam stanowisko, w związku z czym w dalszej części uzasadnienia posłuży się przedstawioną tam argumentacją.Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.W art. 2 ust. 2 u.d.w. przyjęto, że przez określenie "gospodarstwo domowe", o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).Ustawa o dodatku węglowym wiąże więc prawo do dodatku węglowego z miejscem zamieszkania (por. także np. przepisy art. 2 ust. 3a, art. 2 ust. 15c). Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie definiują określenia "miejsce zamieszkania". Konieczne jest zatem odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Te okoliczności nie były w niniejszej sprawie sporne.Ustawodawca nie powiązał natomiast prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, a także w przeważającej mierze jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na gruncie przepisów regulujących przyznanie dodatku węglowego, że dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia zatem tytuł prawny do lokalu/budynku, jak również to, czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe (prawomocne wyroki: WSA w Gliwicach z 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1105/23, WSA w Bydgoszczy z 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 144/23 i z 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 579/23, WSA w Krakowie z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 890/23, WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 239/23, czy WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 435/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie jak, ustawodawca nie uzależnił stwierdzenia wystąpienia przesłanki normatywnej warunkującej przyznanie dodatku węglowego od podjęcia przez osobę ubiegającą się o dodatek formalnych kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, takich jak uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego, czy też od potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem urzędowym bądź innym skonkretyzowanym dowodem. (por wyrok NSA z 7 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2701/23, wyroki WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 474/23, z 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 391/23, czy z 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1064/23, wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 290/23 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 371/23 ).Odmienne stanowisko skutkowałoby nałożeniem na osoby ubiegające się o świadczenie wymogów, których nie przewiduje ustawa. Byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności - zasadą działania organów na podstawie przepisów prawa.Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było istotne jak zamieszkiwanie strony na terenie rodzinnego ogrodu działkowego traktują przepisy u.r.o.d., lecz czy miejsce to stanowi jej centrum życiowe, stanowiąc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Trafnie Sąd I instancji uznał, że o prawie do dodatku węglowego decyduje rzeczywiste zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu) na obszarze gminy, w której składa się wniosek. Uwzględnić należy, że celem ustawy o dodatku węglowym było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego.Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że organy prowadząc postępowanie w sprawie dodatku mieszkaniowego nie są uprawnione do oceny zdatności danego pomieszczenia do pełnienia funkcji mieszkaniowej, bowiem istotne jest to, czy we wskazanym miejscu wnioskodawca zamieszkuje (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 428/23, wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1105/23).Organ pomocowy nie może powoływać się na przepis art. 12 u.r.o.d. i wywodzić na tej podstawie, że budynek przy ul. [...] w M., w którym skarżący mieszka od wielu lat, zlokalizowany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych (działka nr [...]), nie jest miejscem zamieszkania skarżącego. Wychodząc z tego założenia, organ pomocowy wstępuje w uprawnienia organu meldunkowego, co jest niedopuszczalne. Kwestia, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest w budynku (lokalu) mieszkalnym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz czy wskazany budynek może być wykorzystywany jako mieszkalny, nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażony w cytowanym wyroku z 30 maja 2023 r., że nie jest akceptowalna sytuacja, kiedy jedne organy państwowe, np. w celach podatkowych, czy komunikacyjnych honorują jako miejsce stałego pobytu i zamieszkania budynek na działkach r.o.d., a inne nie.Odwołując się do wykładni celowościowej, należy wskazać, że osoby wymagające wsparcia ze strony organów pomocy społecznej napotykają bardzo często na trudności związane z zapewnieniem im lokalu mieszkalnego. Dlatego w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego, który jest świadczeniem pomocowym, miejsce zamieszkania powinno być łączone z miejscem prowadzenia gospodarstwa domowego, a nie z definicjami prawnymi pojęć, jak lokal mieszkalny.Zamieszkiwanie w altanie na terenie działek ROD uprawnia do przyznania dodatku węglowego jedynie w przypadku, gdy wnioskowana nie posiada innego miejsca zamieszkania. Stały, niezakłócony pobyt w altanie ROD musi stanowić jedyne centrum życiowe wnioskodawcy, aby spełniony był warunek zamieszkiwania dla przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 2, ust. 3a, ust. 3b i ust. 12 u.d.w.). Organ pomocowy nie jest władny dokonywać oceny zdatności budowli (altany) do wypełniania funkcji mieszkaniowej. W postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego organ bada potrzeby osoby wnioskującej o dodatek węglowy. Ocenia, czy stały pobyt, czyli zamieszkanie, mieści się w pojęciu gospodarstwa domowego ogrzewanego zadeklarowanym źródłem ogrzewania. Organ powinien wiązać niesienie pomocy z miejscem stałego, niezakłóconego pobytu osoby.Wobec powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 pkt 1 u.d.w. w związku z art. 12 u.r.o.d. poprzez ich błędną wykładnię, nie zasługiwał na uwzględnienie.Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.