Wyrok - II SA/Wa 1069/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono postanowienie I i II instancji. Funkcjonariusze Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...Uchylono postanowienie I i II instancji. Funkcjonariusze Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
świadek
zmarły emeryt/funkcjonariusz
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Iwona Maciejuk
Rozstrzygnięcie
Uchylono postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] odmawiające P. G. wydania zaświadczenia o żądanej treści.W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że raportem z dnia [...] czerwca 2024 r. P. G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611) o wydanie zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie przysługującej mu emerytury za lata 2015-2017, a także na podstawie § 5 pkt 2 tego rozporządzenia - za okres delegowania do pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa na [...] ([...]) w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] maja 2024 r. Do złożonego podania wymieniony załączył "imienne karty wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", obejmujące lata 2015-2017, podpisane przez [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].W toku postępowania Komendant Wojewódzki uzyskał informację od Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji, że P. G. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] został delegowany do służby w ramach Polskiego Kontyngentu Policyjnego Misji Doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa na [...] ([...]) na stanowisku "[...]". Do zadań wymienionego, zgodnie z treścią uchwały Rady Ministrów z dnia 5 maja 2015 r. nr 60/2015 w sprawie utworzenia polskiego kontyngentu policyjnego wydzielonego do udziału w misji doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa na [...] ([...]) należało: doradztwo na różnych szczeblach struktury bezpieczeństwa wewnętrznego [...], w celu opracowania i realizacji nowych strategii bezpieczeństwa; współtworzenie ram koncepcyjnych planowania i realizacji przekształceń służb bezpieczeństwa wewnętrznego [...], zapewniających praworządność, w sposób, który przyczynia się do umocnienia ich wiarygodności oraz do zwiększenia zaufania i pewności, w pełnym poszanowaniu praw człowieka i w zgodzie z procesem reform konstytucyjnych; współudział w reorganizacji i restrukturyzacji służb bezpieczeństwa wewnętrznego [...] w sposób, który umożliwi zapewnienie kontroli nad ich działaniami przez powołane do tego struktury.Dyrektor Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji podał, że zadania realizowane przez P. G. miały charakter kancelaryjno-biurowy, polegały na tworzeniu opinii, planów oraz raportów, dodatkowo były wykonywane bez broni palnej w ramach cywilnej misji doradczej. Z uwagi na fakt, że podejmowane zadania o charakterze administracyjnym (co wynika również z treści przesyłanych przez dowódcę kontyngentu raportów) nie były realizowane na froncie w czasie wojny, a P. G. nie był również delegowany poza Policję, a także mając na uwadze to, iż terytorium [...] nie jest uznawane w świetle polskich przepisów prawa za strefę działań wojennych - o czym świadczy brak opublikowanego obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 755), w ocenie Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji, służba P. G. w ramach Polskiego Kontyngentu Policyjnego Misji Doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa na [...] nie spełnia przesłanek do wydania zaświadczenia na podstawie § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.Komendant Wojewódzki zwrócił się również do [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w zakresie "imiennych kart wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", obejmujących lata 2015-2017, a także dokonanie analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji pod kątem tego, czy P. G. w latach 2015-2017 wykonywał czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.W odpowiedzi [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wskazał, że dokonano analizy 78 tomów akt prowadzonych przez kierowany przez niego Wydział w latach 2015-2017 i nie ujawniono w jej trakcie dokumentacji opisującej ze szczegółami przebieg czynności realizowanych przez funkcjonariuszy. P. G. w latach 2015-2017 prowadził m.in. sprawy dotyczące zorganizowanej grupy przestępczej o charakterze zbrojnym, mającej na celu popełnianie przestępstw polegających na nielegalnym obrocie środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi, bronią palną i amunicją. Wskazał także, że wszelkie czynności podejmowane wobec członków wskazanej grupy przestępczej od samego początku stwarzały realne zagrożenie dla życia i zdrowia zarówno funkcjonariuszy biorących udział w tych czynnościach, jak i obywateli.Po uzyskaniu powyższych informacji Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. odmówił P. G. wydania zaświadczenia o żądanej treści.Strona wniosła na powyższe postanowienie zażalenie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając organowi I instancji m.in. błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie podejmował w latach 2015-2017 co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia; a także, że nie pełnił służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych.W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał przepisy dotyczące pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń i wyjaśnił, że art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, jednakże tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w posiadaniu których organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie bowiem jest aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym.Organ podkreślił następnie, że organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie na przykład z zeznań świadków czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia.W ocenie organu, warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywiste jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).Organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego przede wszystkim dokonano analizy akt osobowych P. G. stwierdzając, że nie znajduje się w nich jakakolwiek dokumentacja, na podstawie której można by było wydać wnioskodawcy żądane zaświadczenie o okresach służby pełnionej w latach 2015-2017 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.Wprawdzie w aktach tych znajduje się wniosek o mianowanie na stopień policyjny z dnia [...] maja 2015 r., w którym wskazano m.in., że wymieniony "w wyniku realizacji spraw własnych oraz spraw prowadzonych przez nadzorowane jednostki Policji zatrzymał oraz przyczynił się do zatrzymania kilkudziesięciu osób wchodzących w skład m.in. zorganizowanych grup przestępczych oraz doprowadził do odzyskania kilkudziesięciu kilogramów różnego rodzaju narkotyków", a także rozkazy personalne Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania nagród motywacyjnych, w których wskazano na wzorowe wykonywanie czynności służbowych, jednak organ zauważył, że brak jest w tych dokumentach jakichkolwiek informacji zarówno o tym, w jakim charakterze, w jakich konkretnie czynnościach brał udział P. G., a ponadto, że w trakcie tych czynności zaistniało szczególne zagrożenie jego życia i zdrowia.Odnosząc się do załączonych przez wnioskodawcę "imiennych kart wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", obejmujących lata 2015-2017, wszystkich datowanych na dzień [...] sierpnia 2017 r., podpisanych przez [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ podniósł, że pismem z dnia [...] września 2024 r. powyższe imienne karty przekazano do [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z prośbą o zajęcie stanowiska oraz dokonanie analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji, z której mogłoby wynikać, że P. G. wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.W piśmie z dnia [...] października 2024 r. [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wskazał, iż analiza 78 tomów akt spraw prowadzonych w kierowanej przez niego komórce organizacyjnej w latach 2015-2017 nie ujawniła istnienia dokumentacji, z której treści wynikałoby, aby wnioskodawca wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.Komendant Główny Policji podkreślił, że "imienne karty wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", jako dokumentacja sporządzana na potrzeby związane z potwierdzeniem zaistnienia przesłanek do wydania zaświadczenia o wykonywaniu przez policjanta czynności, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r., niewątpliwe musi mieć swoje potwierdzenie w prowadzonych przez organy Policji ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu. To z ich treści winno wynikać, iż w danym miejscu i czasie konkretna czynność podjęta przez funkcjonariusza spełnia kryteria, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Ponadto wskazanie w tej dokumentacji konkretnego zdarzenia jako spełniającego kryterium do podwyższenia emerytury policyjnej nie wyłącza jeszcze możliwości ewentualnej jego weryfikacji. Organ jest bowiem uprawniony (a nawet zobowiązany), jeśli poweźmie wątpliwości co do rzetelności sporządzonej dokumentacji, do zbadania, czy w istocie informacje zawarte w analizowanych ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu Policji dawały podstawy do uznania ich za spełniające kryteria do podwyższenia emerytury policyjnej, a tym samym do zamieszczenia ich w dokumentacji, która finalnie miałaby stanowić środek dowodowy w tego rodzaju sprawie. Takie wątpliwości organu mogło zaś wzbudzić to, że "imienne karty wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", obejmujące trzy lata służby P. G. zostały potwierdzone przez jego przełożonego w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2017 r.Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż dokumentacja dotycząca wykonywanych przez P. G. w latach 2015-2017 czynności nie została wybrakowana, istniała możliwość weryfikacji przedłożonych przez skarżącego "imiennych kart wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", poprzez dokonanie analizy posiadanych przez organ materiałów. Powyższa analiza nie ujawniła zaś żądnych dowodów, na podstawie których można ustalić przebieg podejmowanych przez skarżącego czynności, a tym samym istnienia bądź nieistnienia szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia wymienionego.Organ podkreślił, że w sprawie kluczowe jest ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia wnioskodawcy. Nie jest w szczególności wystarczające wnioskowanie o takich zdarzeniach na podstawie dokumentów, z których treści wprost nie wynika, że służba P. G. pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie wskazują one bowiem na konkretne zdarzenia, w których miałby uczestniczyć skarżący, a które związane są ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia.Odnosząc się z kolei do kwestii wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez P. G. służby w warunkach, o których mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w związku z delegowaniem wymienionego do pełnienia służby w charakterze eksperta w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa na [...] ([...]) od dnia [...] stycznia 2023 r. do dnia [...] maja 2024 r. organ wskazał, że w myśl tego przepisu, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych.Podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie tego przepisu jest zatem możliwe wyłącznie wtedy, gdy obszar, na którym policjant pełnił służbę na froncie w czasie wojny w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych, został uznany w myśl polskiego prawa za "strefę działań wojennych". Aby natomiast odpowiedzieć na pytanie, czym jest pojęcie "strefy działań wojennych", należy sięgnąć do art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw zagranicznych, w drodze obwieszczenia, ogłasza strefy działań wojennych oraz dzień rozpoczęcia i zakończenia w nich działań wojennych. Wydanie obwieszczenia na podstawie w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa stanowi zatem warunek sine qua non uznania policjanta za pełniącego służbę w strefie działań wojennych.Analiza wykazu obwieszczeń ministra właściwego do spraw zagranicznych wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, przeprowadzona w oparciu o dostępne powszechnie bazy aktów prawnych, prowadzi natomiast do wniosku, że obszar [...] nie został uznany za strefę działań wojennych.Z tych przyczyn brak było możliwości potwierdzenia, że P. G. w okresie od dnia [...] stycznia 2023 r. do dnia [...] maja 2024 r. pełnił służbę na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych, o której mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.P. G. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji i o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; o wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy, tj. zobowiązanie do wydania zaświadczenia o żądanej treści; a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj.:a) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r., poz. 1121 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie podejmował w latach 2015-2017 co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;b) art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie pełnił służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych;c) art. 217 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że określone fakty, których miało dotyczyć zaświadczenie zachodziły, a organ posiadał odpowiednie dokumenty pozwalające na ustalenie ich istnienia i przeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;d) art. 217 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej. Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.), poprzez odmowę wydania zaświadczenia i pominięcie przy ustalaniu okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury kart imiennych pomimo tego, że karty imienne stanowią podstawę do ustalania okresów służby w warunkach szczególnych.Skarżący podniósł, że z ostrożności procesowej stawia również zarzut naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym w tym przepisie w określonym wymiarze czasowym określonych czynności, w których zagrożenie życia lub zdrowia było bezpośrednie i dotyczyło samego funkcjonariusza, podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie działania w warunkach zagrożenia szczególnego, niekoniecznie odnoszącego się bezpośrednio do osoby funkcjonariusza, zaś kryterium bezpośredniości wprowadzone tym rozporządzeniem wprowadzone zostało w sposób sprzeczny z Konstytucją RP.Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przy tym pominięcie okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie, w szczególności przedłożonych kart imiennych i dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach konfliktu zbrojnego i w strefie działań wojennych;b) art. 8 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sprawie w sposób budzący zaufanie, bez kierowania się zasadami bezstronności i równego traktowania, co przełożyło się na utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia pomimo tego, że organ dysponował niezbędną dokumentacją pozwalającą na jego wydanie;c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia I instancji.W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że niezrozumiałe są twierdzenia organu o tym, iż nie posiada odpowiedniej wiedzy na temat zdarzeń mogących stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Zdaniem skarżącego, korelacja kart imiennych z aktami operacyjnymi w sposób oczywisty wykazuje wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, nie wymaga to jednocześnie przeprowadzania dodatkowych dowodów czy dokonywania ustaleń – wystarczające jest odczytanie treści posiadanych przez organ dokumentów. Jednocześnie wbrew swoim twierdzeniom organ wchodzi w polemikę z istniejącymi dokumentami i część z nich "uznaje", a część "odrzuca", nie wskazując na jakiekolwiek podstawy dla tego rozróżnienia.Skarżący podkreślił następnie, że fakt, iż pomiędzy [...] i [...] prowadzone są działania wojenne jest wiedzą powszechną. Dokumentacja dotycząca zagrożeń w czasie służby skarżącego dostępna była i jest organom. Trywializowanie tych kwestii i sprowadzanie ich do "braku obwieszczenia" uznać należy za nieprzystające do powagi sytuacji i rzeczywistego narażania się przez skarżącego – w służbie Ojczyźnie – na utratę zdrowia i życia. Skarżący podkreślił, że konflikt na [...] ma złożony status prawny, zarówno w świetle prawa polskiego, jak i międzynarodowego. Organy obydwu instancji nie odniosły się zupełnie do prawa międzynarodowego, zgodnie z którym konflikt na [...] jest uznawany za międzynarodowy konflikt zbrojny.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty okazały się zasadne.Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem toczyło się na wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: po pierwsze, pełnienie przez wnioskodawcę w latach 2015-2017 służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja2005 r.; a po drugie, pełnienie służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] maja 2024 r. w rozumieniu § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. – za okres delegowania do pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa na [...] ([...]).Jak wynika z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie organów w sprawach dotyczących wydania zaświadczenia, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu przez organ, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 k.p.a. w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu organu zaświadczeniowego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie wydaje się zaświadczenia, jeżeli żądanie strony dotyczy kwestii spornej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 457/19, wszystkie przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).Należy ponadto zaznaczyć, że wydając na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, organ musi brać pod uwagę, że rozstrzygnięcie to może zostać poddane kontroli sądowej i będzie oceniane z perspektywy zawartej w uzasadnieniu argumentacji. Z tego powodu przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające musi być na tyle zupełne, żeby nie można było skutecznie zarzucić organowi nieuwzględnienia istotnych dla wyniku postępowania dokumentów lub faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 610/21).Oceniając w pierwszej kolejności zaskarżone postanowienie w zakresie dotyczącym wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego w latach 2015-2017 służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, należy zauważyć, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 § 4 pkt 1 częściowo został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem przepis ten utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.Odmawiając wydania zaświadczenia w omawianym zakresie, organy obydwu instancji stwierdziły, że w zgromadzonych w toku postępowania dokumentach brak jest informacji, które umożliwiałyby wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, tj. potwierdzających wykonywanie przez skarżącego co najmniej 6 razy w ciągu roku zadań służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w latach 2015-2017.W ocenie Sądu, to stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, a twierdzenia organu w tym zakresie są co najmniej przedwczesne.Należy wprawdzie zgodzić się z organem, że może on wydać wyłącznie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, bądź prowadzenie szerokiego postępowania dowodowego w trybie typowego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Jednak, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nieuprawnione jest twierdzenie organu, że brak jest jakichkolwiek dokumentów mogących potwierdzać wykonywanie przez skarżącego czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Otóż, przede wszystkim przedłożone przez skarżącego "imienne karty wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", które zostały potwierdzone przez właściwego przełożonego, zawierają szczegółowy wykaz czynności, w których brał udział skarżący w wymienionym okresie, a które wykonywane były w warunkach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Co więcej, okoliczności te zostały w istocie potwierdzone przez [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], który w piśmie z dnia [...] października 2024 r. (k. 16 akt administracyjnych) stwierdził m.in., że okoliczność, iż w zgromadzonych materiałach brak jest dokumentów, z treści których wynikałoby, iż w trakcie czynności realizowanych przez skarżącego doszło do zdarzeń noszących znamiona przestępstwa popełnionego na jego szkodę oraz brak dokumentów opisujących ze szczegółami czynność zatrzymania, nie oznaczają, że P. G. nie wykonywał czynności, które bezpośrednio narażały go na utratę życia i zdrowia. Następnie [...] podniósł: "analizując zgromadzony materiał stwierdzam, że [skarżący] prowadził m.in. w latach 2015-2017 sprawy dotyczące zorganizowanej grupy przestępczej o charakterze zbrojnym [...] Wszelkie czynności podejmowane wobec ww. grupy przestępczej o charakterze zbrojnym od samego początku stwarzały realne zagrożenie dla życia i zdrowia [...]. W podejmowanych czynnościach istniało realne zagrożenie dla życia i zdrowia nie tylko funkcjonariuszy biorących udział w czynnościach ale i obywateli".W tym kontekście jako niezrozumiałe jawi się stwierdzenie organu, że w zgromadzonym materiale brak jest dowodów, na podstawie których "można ustalić przebieg podejmowanych przez skarżącego czynności". Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że takim dowodem nie mogą być poświadczone przez [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] imienne karty wykonywanych czynności, w których przełożony potwierdził, jakie czynności były wykonywane przez skarżącego w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, wskazał ich daty, numer sprawy oraz zawarł opis przebiegu tych czynności. Sama okoliczność, że karty imienne zostały poświadczone w jednym dniu, tj. [...] sierpnia 2017 r. w żaden sposób, w ocenie Sądu, nie podważają wiarygodności faktów, które w tych kartach zostały potwierdzone. Organ nie podjął nawet próby wykazania, by wskazane w imiennych kartach czynności nie były wykonywane przez skarżącego w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Wbrew twierdzeniom organu, weryfikacja tych okoliczności nie doprowadziła do ich skutecznego podważenia. Co więcej – jak już wskazano – w istocie [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w piśmie z dnia [...] października 2024 r. potwierdził, że czynności, które zostały wymienione w imiennych kartach były wykonywane przez skarżącego w warunkach zagrażających jego życiu i zdrowiu.Tymczasem organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie odniósł się do tego stanowiska [...] Wydziału, twierdząc przy tym równocześnie, że dokonał weryfikacji prawdziwości danych zawartych w dołączonych do wniosku imiennych kartach. Negatywny skutek takiej weryfikacji nie znajduje jednak – jak już wskazano – odzwierciedlenia w aktach sprawy, w szczególności zaś w korespondencji prowadzonej z [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].Nie sposób zatem stwierdzić, na jakiej podstawie organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący pełnił w latach 2015-2017 służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Wydając postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, organ naruszył zatem art. 218 § 1 i 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Przechodząc z kolei do oceny zarzutów skargi dotyczących odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach, o których mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., tj. pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych, w związku z delegowaniem skarżącego do pełnienia służby w charakterze eksperta w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa na [...] ([...]) od dnia [...] stycznia 2023 r. do dnia [...] maja 2024 r., należy zauważyć, że zarówno w art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., jak i w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. prawodawca posługuje się sformułowaniem "pełnienie służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych". W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie pełnił służby na froncie w czasie wojny, natomiast zarzuty skargi koncentrują się na kwestii przyjęcia przez organ, że służba pełniona przez skarżącego na [...] w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Doradczej Unii Europejskiej nie była pełniona w strefie działań wojennych.W ocenie Sądu, użyte w wyżej przywołanych przepisach sformułowanie "strefa działań wojennych" ma ściśle określone znaczenie, które – jak zasadnie przyjął organ – winno zostać odkodowane na podstawie innych norm systemu prawnego, w szczególności zaś art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, który stanowi, że minister właściwy do spraw zagranicznych, w drodze obwieszczenia, ogłasza strefy działań wojennych oraz dzień rozpoczęcia i zakończenia w nich działań wojennych. Za strefę działań wojennych w rozumieniu art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. może zatem uznany tylko taki obszar, który został uprzednio ogłoszony jako strefa działań wojennych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w drodze obwieszczenia wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Niespornie obwieszczenie takie nie zostało wydane co do konfliktu zbrojnego na [...], co uniemożliwia uznanie, że skarżący pełnił służbę w strefie działań wojennych, niezależnie od oceny wynikającego z powszechnie dostępnych informacji charakteru konfliktu zbrojnego na [...]. W konsekwencji odmowa wydania przez organ zaświadczenia w tej części została oceniona przez Sąd jako prawidłowa.Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone postanowienie utrzymywało w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia2025 r., którym organ odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, a zatem kompleksowo rozstrzygnął wniosek skarżącego o wydanie jednego zaświadczenia, Sąd uznał za zasadne uchylenie wydanych w sprawie postanowień w całości, bowiem stwierdzone przez Sąd uchybienia organu, dotyczące części wniosku skarżącego, skutkują nieprawidłowością całego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności odniesie się do dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania – tj. zarówno do imiennych kart wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2015-2017 oraz do złożonych w tej sprawie wyjaśnień [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Jeśli organ uzna, że potwierdzony przez właściwego przełożonego wykaz czynności jest niezgodny z rzeczywistością, zobowiązany będzie swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić, odwołując się do konkretnych dokumentów dotyczących poszczególnych czynności.Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a..