Wyrok - II OSK 1609/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego KolUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kol
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 135
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 61
ppsa
art. 145
ppsa
art. 185
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1132/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględnił skargę M. W. (dalej jako: skarżący) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej także jako: Kolegium) z dnia 30 czerwca 2022 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej także jako: Burmistrz) z dnia 10 maja 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.Decyzją z dnia 10 maja 2022 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił na rzecz M. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dziewięciu budynków garażowych w zabudowie szeregowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem dla samochodów osobowych, na działkach nr [...] i [...] w [...].Decyzją z 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 10 maja 2022 r.W ocenie Organu odwoławczego, Burmistrz w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm – dalej: u.p.z.p.), warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podniosło, że skoro na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji i dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieje zabudowa mieszkaniowa, to w sposób oczywisty spełniony jest wymóg dobrego sąsiedztwa. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, wykazano, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że brak jest podstaw, aby sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy uznać za naruszającą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenuw przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie MI).W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, powtórzył argumentację sformułowaną w odwołaniu. Zarzucił błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa oraz wymóg dostępu do drogi publicznej. Ponadto zdaniem skarżącego, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej zostały wyznaczone niezgodnie z przepisami rozporządzenia, bowiem podano je jako wartość maksymalną lub minimalną zamiast podania pewnego przedziału liczbowego. Nie jest również wiadome w jaki sposób wyznaczono parametr wysokości budynku.Powołanym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie stwierdził, że pomimo, iż obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to weryfikacja analizy potwierdza zarzut skarżącego odnośnie braku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak również szeregowej - zarówno mieszkalnej jak i garażowej. Wszystkie budynki mieszkalne w obszarze analizowanym są obiektami wolnostojącymi, tak samo zresztą budynki garażowe oraz budynki usługowe i produkcyjne. Jedynie na działce nr [...] istnieje wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny, do którego według mapy zasadniczej przylega budynek garażu, jednak okoliczność ta w ocenie SąduI instancji nie miała wpływu na ocenę wyrażonego przez organy stanowiska odnośnie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że opisane wyżej okoliczności nie uprawniały organu do przyjęcia konkluzji, że mając na uwadze charakter mieszkaniowy tej części miasta, można przyjąć realizację zabudowy mieszkaniowejo gabarytach nawiązujących do charakteru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z uwzględnieniem otaczającej zabudowy, tak aby harmonijnie dopasować inwestycję do otaczającego krajobrazu, zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego analizy. W szczególności - zdaniem WSA - brak jest szczegółowego uzasadnienia, dlaczego dopuszczenie realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnegoo wymiarach 17 m x 62 m i trzech kondygnacjach (dane wskazane przez inwestora we wniosku) pomiędzy istniejącymi wokół wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi – tak w obszarze analizowanym, jak i w nieco dalszym sąsiedztwie – stanowić będzie kontynuację funkcji i cech istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.WSA w Rzeszowie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wskazał, że teren objęty wnioskiem inwestora ma dostęp do drogi publicznej m.in. poprzez działkę nr [...], wprawdzie o nieuregulowanym stanie prawnym, ale na etapie ustalania warunków zabudowy wnioskodawca nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że odrębną kwestią jest ocena czy szerokość tak wyznaczonej drogi w rzeczywistości spełnia wymogi komunikacyjne, w tym bezpieczeństwa pożarowego dla wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że okoliczność ta mogłaby podlegać ocenie dopiero po stwierdzeniu, że planowane przedsięwzięcie polegające na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego spełnia wymogi kontynuacji funkcji i cech zabudowy.WSA w Rzeszowie stwierdził ponadto, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został w decyzji organu I instancji określony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wskazana w analizie wartość ww. parametru w zakresie od minimalnej do średniej występującej w obszarze analizowanym, tj. 5% – 20%, przy jednoczesnym wskazaniu w analizie numerów działek oraz wskaźnika intensywności ich zabudowy nie budzi zastrzeżeń. Podobnie, odnosząc się do parametru minimalnej wielkości powierzchni biologicznej na działce, określonego decyzją Burmistrza na minimum 25% nie jest – zadaniem Sądu – sprzeczny ze wspomnianym wskaźnikiem intensywności zabudowy.Jednakże, wobec powzięcia wątpliwości co do prawnej dopuszczalności zlokalizowania na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz zabudowy garażowej szeregowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że brak było podstaw do weryfikacji szczegółowych parametrów charakteryzujących sporną zabudowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wadliwe przyjęcie, że w opisywanej sprawie został spełniony warunek kontynuacji funkcjii cech zabudowy stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania – M. A., podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów:I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem usytuowane są obiekty takie jak: zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (od północy i wschodu), od strony zachodniej położone są tereny praktycznie niezabudowane, działka [...], wraz z działkami sąsiednimi tj. [...]i [...] w części wykorzystywana jest na dojazd do drogi publicznej (drogi serwisowej), budynki jednorodzinne posiadają dachy wielospadowe i dwuspadowe, przez co zamierzenie inwestycyjne stanowi w rzeczywistości kontynuację funkcji występujących w granicach powyższego obszaru i przyjęta do analizy funkcja mieszkaniowa może stanowić "dobre sąsiedztwo" i punkt odniesienia dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a w konsekwencji, że zostały spełnione pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowanaw sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowyw zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych;2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia MI w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza urbanistyczna dokonana na obszarze analizowanym musi przewidywać zabudowę wielorodzinną jak również zabudowę szeregową zarówno mieszkalną jak i garażową w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż budynki o charakterze mieszkalnym stanowią odniesienie dla wykazania "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji skarżącego polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dziewięciu budynków garażowych w zabudowie szeregowej, z uwagi na spełnienie przewidzianego w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji funkcji;3) art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie determinantów ujętych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i niezgodny z obowiązującymi wymogami, w sytuacji, gdy w rzeczywistości analiza ta nosi cechy szczegółowości, zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i odpowiada przyjętej przez Sąd I instancji ocenie cyt. "obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, co dodatkowo zostało wyjaśnione w pkt 11.1 analizy" (str. 5 uzasadnienia wyroku).II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...], w sytuacji, gdy obie decyzje odpowiadają prawu, a uwzględnienie wniosku inwestora nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;2) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy.W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą natury ogólnej dotyczącą samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Treść art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 777/20, LEX nr 3559047). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego.Tymczasem z wywodu Sądu I instancji wynika, że już sam brak zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wyklucza możliwość takiej zabudowy pomiędzy istniejącymi, wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku pozostaje jednak w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, wedle którego, zabudowa wielorodzinna realizuje tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna. Wskazał na tę okoliczność NSA w wyrokach z: 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18; 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20; 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22; 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 502/21; z 29 października 2025 r. II OSK 2969/24; 7 października 2025 r. II OSK855/23; z 25 czerwca 2025 r. II OSK 1134/24 (wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).W pełni zasadny jest zatem kluczowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zagadnienia materialnoprawnego, a ujęty w formę naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do tej kwestii, należy przede wszystkim przypomnieć, że przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych zgodny z przepisami odrębnymi (zob. § 2 pkt 2 rozporządzenia MI). W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z inwestycją, której funkcją jest zabudowa mieszkalna, czyli zabudowa służąca realizacji potrzeb mieszkaniowych. Zaspokajanie tych potrzeb następuje zasadniczo za pośrednictwem budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz jednorodzinnych (zob. § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225)). Stąd też na gruncie spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że w kontekście wymogu kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zabudowa jednorodzinna zwykle może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową wielorodzinną, chyba że zachodzą wyjątkowe przypadki, których zaistnienie w sposób oczywisty godzi w wymóg tworzenia harmonijnej całości z otoczeniem (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2350/24, CBOSA).W kontekście powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje zatem racjonalnego uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji, dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zwłaszcza w kontekście ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, że w ramach analizy funkcji nie ma podziału na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną chodzi po prostu o kontynuację tej samej funkcji mieszkaniowej (por. wyroki NSAw wyrokach z: 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18, 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 502/21, CBOSA).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcja jaką ma spełniać wnioskowany budynek, stanowi w sposób oczywisty kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. W związku z powyższym zasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia MI. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10; wyrok NSA z 07.08.2023 r., sygn. akt II OSK 1108/22.W tym kontekście, ocena legalności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przeprowadzona przez Sąd Pierwszej instancji, była co najmniej przedwczesna. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy - jak postuluje Sąd Pierwszej instancji. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni lub ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23 - CBOSA).Wobec powzięcia wątpliwości co do prawnej dopuszczalności zlokalizowania na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz zabudowy garażowej szeregowej, Sąd Pierwszej instancji uznał, że zachodzi brak podstaw do weryfikacji szczegółowych parametrów charakteryzujących tę zabudowę. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego) i zgodności z przepisami szczegółowymi. Stąd też dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie może automatycznie wykluczać możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zarówno zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, LEX nr 3062626). Tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19, CBOSA). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnej wizji ładu przestrzennego,a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem obiektywnych wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18).Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że ponownej oceny będzie wymagało więc to, czy parametry zabudowy planowanej (wielorodzinnej) wpisują się we wzorce istniejące na obszarze zabudowanym. Podzielić należy przy tym prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, zgodnie z którym uwzględnienie jako kluczowej zasady wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1131/17, dostępny w CBSOA),a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy powinna polegać nie tyle na matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz ocenie czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. W tym celu właśnie powołane rozporządzenie daje możliwość pewnej elastyczności, o ile jest to oczywiście uzasadnione wynikami analizy.W konsekwencji jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.Reasumując jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych, wskazanych w skardze, a odnoszących się do błędnej oceny braku kontynuacji funkcji, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie nie wystąpiła podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a., gdyż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, na aktualnym etapie postępowania sądowadministracyjnego nie można jednoznacznie przesądzić o legalności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W pierwszej kolejności zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy powinien przeprowadzić analizę oceny prawidłowości poszczególnych parametrów wskazanych w analizie urbanistycznej przedmiotowej inwestycji. Kolejnym zagadnieniem wymagającym oceny Sądu pierwszej instancji jest kwestia drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną, pod katem spełnienia wymogów komunikacyjnych, w tym bezpieczeństwa pożarowego dla wnioskowanej inwestycji. Pomimo, że zagadnienia te stanowiły zarzuty skargi wniesionej do WSAw Rzeszowie, Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie w/w naruszeń prawa. Czyni to nieuprawnionym rozpatrzenie skargi przez NSA.Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..