sygn. III OSK 9/22 28 marca 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 9/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 marca 2025

Teza

Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Instytutu Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/21 w sprawie ze skargi StowaOddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Instytutu Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/21 w sprawie ze skargi Stowa

Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę

Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego

Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego

Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt

Tryb rozprawa

Tematy

skarga administracyjna kontrola administracyjna

Role w sprawie

uczestnik postępowania wnioskodawca uczestnik

Data orzeczenia 28 marca 2025

Sąd Naczelny Sąd Administracyjny

Przewodniczący Mariusz Kotulski

Podstawa prawna

art. 104 kpa art. 11 kpa art. 107 kpa art. 1 kpa art. 183 ppsa art. 174 ppsa art. 145 ppsa art. 161 ppsa

Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)

art. 153 ppsa art. 141 ppsa art. 184 ppsa art. 204 ppsa art. 293 ordynacja podatkowa art. 11 zwalczanie nieuczciwej konkurencji art. 61 k art. 31 k art. 54 k

Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Instytutu Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję Instytutu Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Narodowego Instytutu Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na decyzję Instytutu Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Instytut) z dnia 17 lutego 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/21 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2 zasądził od Instytutu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosło o udostępnienie następujących informacji:1. Nazwy jednostki wnioskującej wraz z kwotą wnioskowaną o wsparcie z Funduszu Wsparcia Kultury;2. Nazwy jednostki wraz z kwotą wsparcia z Funduszu Wsparcia Kultury;3. Informacji, czy kryteria oceniane były automatycznie, czy też poprzez Zespół ekspertów, Komisję oraz Dyrektora;4. Składu (imiona i nazwiska) Zespołu Ekspertów, Komisji;5. List rankingowych sporządzonych poprzez przewodniczących podzespołu dla poszczególnych grup wnioskodawców;6. Listy zawierającej rekomendacje dla Dyrektora w zakresie wysokości wsparcia finansowego.Decyzją z dnia 17 lutego 2021 r. Instytut, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 w związku z art. 17 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.W uzasadnieniu decyzji Instytut w pierwszej kolejności podał, że podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji wnioskowanej w zakresie punktu 2 wniosku stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.W ocenie Instytutu nie ulega wątpliwości, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej stanowiłoby przypadek udostępnienia podmiotowi nieuprawnionemu tajemnicy przedsiębiorcy. Jednocześnie Instytut podkreślił, że dane żądane w punkcie 2 wniosku Stowarzyszenia nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji lub przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W związku z powyższym Instytut uznał, że w przypadku wnioskowanej informacji publicznej brak zatem okoliczności wykluczających ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.Instytut uzasadniając odmowę udostępnienia danych żądanych w punkcie 2 wniosku wskazał, że wnioskowane informacje stanowią zasób danych pozwalających zrekonstruować parametry finansowe działalności z dziedziny teatru, muzyki lub tańca prowadzonej przez podmioty, którym udzielono wsparcia na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca. Wycinkowe dane finansowe dotyczące jedynie działalności danego uczestnika rynku w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca nie podlegają natomiast zdaniem Instytutu ujawnieniu w wyspecyfikowanej postaci w żadnym z przewidzianych przez prawo trybie ujawniania indywidualnych danych finansowych. Instytut podkreślił, że modele alokowania przychodów, w tym dysponowania sumą przychodów, dla potrzeb efektywnego kształtowania struktury przychodów i kosztów w ramach określonego wycinka działalności - stanowią bezspornie tajemnicę przedsiębiorcy, zapewniającą mu możliwość budowania przewagi konkurencyjnej, bowiem są to przyjęte przez dany podmiot zasady postępowania i stosowane metody. Instytut dodał, że jakkolwiek wycinek przywołanych powyżej danych jest możliwy do zrekonstruowania w oparciu o dane zgłaszane przez jednostkę do organów administracji podatkowej, to dane te podlegają jednakowoż ochronie w ramach tajemnicy skarbowej, co autonomicznie przesądza o ich kwalifikacji jako elementu tajemnicy przedsiębiorcy.Instytut wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorcy, rozpatrywana jako instytucja przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez nie działalności wywołać udzielenie określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego zdaniem Instytutu do uznania danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Instytut wskazał, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że dane podlegające ochronie prawnej w reżimie tajemnicy przedsiębiorcy, czy tajemnicy skarbowej, powinny utracić przymiot danych poufnych wraz z decyzją danego podmiotu o ubieganie się o pozyskanie wsparcia finansowego ze środków publicznych. Wykładanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób nieadekwatny do jej funkcji wiedzie do nieuprawnionego rezultatu, który w postaci skrajnej mógłby powodować, że każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego obywatela, co analogicznie odnosić należy także do tajemnicy przedsiębiorcy.Instytut dodał, że informacje żądane w punkcie 2 wniosku stanowiłyby przekrojowe, uporządkowane zestawienie pozwalające osobom trzecim odtworzyć wzajemne relacje pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca, w zakresie przychodów uzyskiwanych z tytułu tej właśnie działalności. Ulokowanie danego podmiotu w ramach tego rodzaju struktury mogłoby wpłynąć na postrzeganie tego podmiotu na rynku, a nadto zostać wykorzystane w sposób nieuprawniony do budowania przewagi konkurencyjnej przez osoby trzecie. Instytut podkreślił jednocześnie, że w ramach kryteriów udzielenia wsparcia uwzględniano nie tylko przychody wnioskodawcy z dziedziny teatru, muzyki lub tańca, ale także korekty o parametry takie, jak zadłużenie, czy struktura źródeł finansowania działalności.W związku z powyższym Instytut uznał, że parametryzacja finansowa wnioskodawcy, możliwa do choćby przybliżonego odtworzenia przy uwzględnieniu kryteriów udzielania wsparcia w trybie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca służy wyłącznie potrzebom wnioskodawcy. Brak jest zatem interesu publicznego w upowszechnianiu tego rodzaju danych.Instytut wyjaśnił, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności musi być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. W związku z powyższym Instytut uznał, że ocena informacji żądanych w punkcie 2 wniosku doprowadziła do jednoznacznego stwierdzenia, że informacje w tym zakresie powinny zostać zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorcy.Następnie Instytut wskazał, że z analogicznych względów odmawia udostępnienia informacji publicznej objętej punktem 4 wniosku, albowiem ujawnienie tej informacji stanowiłoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Jak wyjaśnił Instytut, dane objęte omawianym punktem wniosku, dotyczące imion i nazwisk osób wchodzących w skład zespołu ekspertów, podlegają ochronie prawnej nie tylko na mocy ww. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także na mocy szeregu innych uregulowań prawnych, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów o ochronie danych osobowych. Dlatego też w ocenie Instytutu, ujawnienie ww. danych byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.Odnosząc się z kolei do punktu 1 wniosku Instytut stwierdził, że dane w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu na wniosek osoby trzeciej, w tym także w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Instytut podkreślił, że nie jest tak, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadzi do ograniczenia prawa do prywatności tego obywatela, co analogicznie odnosić należy także do tajemnicy przedsiębiorcy. Samo wystąpienie z określonym wnioskiem przez podmiot trzeci do jednostki zobowiązanej do udzielania informacji publicznej nie wywołuje po stronie tej jednostki obowiązku prawnego, aby upowszechniać treść takiego wniosku lub nawet fakt jego złożenia. Ustawa, jako zasób przepisów prawa o charakterze wyjątkowym, nie podlega wykładni rozszerzającej. Ekstrapolacja powinności z zakresu ujawniania informacji publicznej na innego rodzaju informacje zdaniem Instytutu nie znajduje oparcia w przepisach prawa.Uzasadniając odmowę udostępnienia informacji, których Stowarzyszenie żąda w punkcie 3 wniosku, Instytut również stwierdził, że nie mają one charakteru informacji publicznej podlegającej ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem informacje o kryteriach oceny wniosków zostały upublicznione w ramach Regulaminu wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 wraz z załącznikami i są niezmiennie publicznie dostępne.Wreszcie, odnośnie do danych objętych punktami 5 i 6 wniosku Instytut wskazał, że brak jest desygnatu wyrażenia "lista rankingowa sporządzona, poprzez przewodniczących podzespołu dla poszczególnych grup Wnioskodawców" oraz wyrażenia "lista zawierająca rekomendacje dla Dyrektora w zakresie wysokości wsparcia finansowego", a co za tym idzie - tego rodzaju dane nie podlegają ujawnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.W piśmie z dnia 22 marca 2021 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Instytutu i wnosząc o uchylenie decyzji oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciło Instytutowi naruszenie:- art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dokonanie w sprawie ograniczenia tego prawa, podczas gdy dokonane w sprawie ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;- art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez odmowę przekazania informacji mających znaczenie dla debaty publicznej;- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskutek niewłaściwego zastosowania tych przepisów w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż ujawnienie tych informacji nie wpłynie negatywnie na sytuację przedsiębiorcy, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy dostępu do informacji publicznej;- art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami i zasadą zaufania do obywateli, w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów podjętej decyzji.W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby Instytut przeprowadził rzeczywisty test proporcjonalności pomiędzy obywatelskim prawem do informacji publicznej, a potrzebą ochrony informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Stowarzyszenie podkreśliło również, że ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby wpłynąć na jakość debaty publicznej, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu zawiesił wypłatę wsparcia z Funduszu z uwagi na kierowane wobec wypłat zarzuty.W odpowiedzi na skargę Instytut wniósł o oddalenie skargi w całości i wskazał, że jego zdaniem Stowarzyszenie błędnie przyjmuje, że ograniczenie dostępu do informacji w niniejszej sprawie nie spełnia warunku konieczności i proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Instytut podkreślił, że wystąpienie z określonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie może być utożsamiane z automatycznym zmaterializowaniem się po stronie adresata wniosku obowiązku ujawnienia wnioskowanej informacji, w sytuacji gdy podmiot, którego dotyczą wnioskowane dane nie zrezygnował z korzystania z przysługującej mu prawnej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast Stowarzyszenie w ocenie Instytutu nietrafnie przyjmuje założenie o nieograniczonym zakresie konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, istnieje sfera działalności organów władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.Instytut podkreślił, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje, jakkolwiek co do zasady stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie powinny podlegać udostępnieniu ze względu na ochronę innych wartości, aniżeli prawo do informacji. Instytut zaznaczył, że wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku prawnego, dokonując rzetelnej oceny wniosku Stowarzyszenia, która z kolei doprowadziła do konkluzji, że wnioskowane dane nie tylko nie powinny, ale wręcz nie mogą zostać udostępnione, co zostało wyczerpująco objaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.W ocenie Instytutu wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja publiczna nie ma w żadnym zakresie przysłużyć się jakości merytorycznej debaty publicznej, a może jedynie stanowić instrument zagrażający beneficjentom i innym uczestnikom dyskutowanego procesu. Instytut podkreślił, że podbudowana antypatiami politycznymi krytyka tzw. Funduszu Wsparcia Kultury jest zjawiskiem powszechnie znanym, a negatywne komentarze dotyczące podmiotów otrzymujących wsparcie finansowe ze środków Funduszu są rozpowszechniane od października 2020 r., w tym również ze strony Stowarzyszenia.Zdaniem Instytutu odpowiedź na pytanie jakie konkretnie podmioty - określone z nazwiska, nazwy czy firmy - odpowiadają kryteriom podmiotowym określonym w przywoływanym rozporządzeniu, nie przyczynia się do poprawy jakości debaty publicznej. Nie jest kwestią publiczną, jaki konkretnie podmiot zajmuje się określonego rodzaju działalnością z dziedziny teatru, muzyki lub tańca. Wręcz niedopuszczalne w ocenie Instytutu byłoby rozumowanie zakładające, że wsparcie na rzecz podmiotów prowadzących działalność w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca należałoby ocenić pozytywnie lub negatywnie w zależności od tego czy działalność danego podmiotu byłaby przez danego komentatora oceniana pozytywnie lub negatywnie.Instytut wskazał, że udzielenie dostępu do wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji mogłoby zagrozić interesom beneficjentów i w tym kontekście uznał, że wniosek Stowarzyszenia stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/21 uchylił decyzję Instytutu Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od Instytutu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga Stowarzyszenia podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 16 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezsporne jest to, iż Instytut Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie (obecnie Narodowy Instytut Muzyki i Tańca z siedzibą w Warszawie), stanowi podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej i wyjaśnił, że Instytut Muzyki i Tańca utworzony został zarządzeniem nr 24 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 września 2010 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu Instytutu Muzyki i Tańca w Warszawie. Natomiast nazwę Narodowy Instytut Muzyki i Tańca Instytut otrzymał na podstawie zarządzenia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 11 maja 2021 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie utworzenia i nadania statutu Instytutu Muzyki i Tańca w Warszawie oraz nazwę Instytutu Muzyki i Tańca w Warszawie. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakres działalności Instytutu określony w statucie nie pozostawia wątpliwości co do wykonywania zadań publicznych. Nadto, zgodnie z § 15 statutu Minister zapewnia środki potrzebne do utrzymania i rozwoju Instytutu. Środki finansowe dla Instytutu Minister przekazuje w formie dotacji, w tym celowej, na realizację wskazanych zadań i programów.Następnie Sąd I instancji wskazał, z uwagi na to, że Fundusz Wsparcia Kultury to pomoc finansowa ze strony polskiego rządu kierowana do sektora kultury, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 września 2020 r. w sprawie wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca, wydanym na podstawie art. 65 ust. 29 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, należało stwierdzić, że informacja żądana w punkcie 2 wniosku Stowarzyszenia, tj. nazwa jednostki wraz z kwotą wsparcia z Funduszu Wsparcia Kultury została prawidłowo zakwalifikowana przez Instytut jako informacja o sprawie publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że informacja o tym komu wypłacono środki publiczne i w jakiej wysokości stanowi informację o sprawie publicznej. Jednocześnie, wobec odmowy udostępnienia tych informacji z powołaniem się przez Instytut na tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wykazuje w sposób bezsporny, że udostępnienie tych informacji stanowi naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Nie wykazuje też, że stanowi naruszenie tajemnicy skarbowej.Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Następnie dodał, ze zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie Instytut nie wyjaśnił w jaki sposób informacje żądane w punkcie 2 wniosku pozwalają "zrekonstruować parametry finansowe działalności z dziedziny teatru, muzyki lub tańca prowadzonej przez podmioty, którym udzielono wsparcia na podstawie rozporządzenia". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest też wiadome dlaczego Instytut w odniesieniu do tego punktu wniosku mówi o "modelu alokowania przychodów, w tym dysponowania sumą przychodów dla potrzeb efektywnego kształtowania struktury przychodów i kosztów w ramach określonego wycinka działalności (...)". W ocenie Sądu I instancji, z decyzji nie wynika dlaczego Instytut uznał, że informacje o tym jakim podmiotom i w jakiej wysokości udzielono wsparcia z Funduszu Wsparcia Kultury "stanowiłyby przekrojowe, uporządkowane zestawienie pozwalające osobom trzecim odtworzyć wzajemne relacje pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca, w zakresie przychodów uzyskiwanych z tytułu tej właśnie działalności". Nadto, Sąd I instancji dodał, że z decyzji nie wynika, aby Instytut ustalił, czy istotnie informacje te nie zostały (w całości bądź w części) ujawnione do wiadomości publicznej.Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Instytut na tym etapie sprawy nie wykazał, aby informacje żądane w punkcie 2 wniosku objęte były tajemnicą przedsiębiorcy.Odnosząc się do żądania zawartego w punkcie 1 wniosku, tj. podania nazwy jednostki wnioskującej wraz z kwotą wnioskowaną o wsparcie z Funduszu Wsparcia Kultury Sąd I instancji uznał, że Instytut trafnie stwierdził, że żądane informacje są informacją o sprawie publicznej i podkreślił, że żądane w tym punkcie informacje stanowią w istocie część informacji zawartych we wniosku, a wnioski o udzielenie pomocy, dofinansowanie, wsparcie z Funduszu Wsparcia Kultury nie stanowią zaś dokumentu urzędowego i choć stanowiły podstawę działania Instytutu w zakresie udzielenia pomocy, to stanowią dokumenty prywatne. W ocenie Sądu I instancji informacja o tym jakie podmioty wystąpiły z wnioskiem i o jaką wysokość wsparcia finansowego wnioskowały nie jest informacją o sprawie publicznej. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jednocześnie, że Instytut niewłaściwie zastosował w tym zakresie art. 16 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w takim przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. W odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 1 wniosku Instytut winien był wyłącznie poinformować Stowarzyszenie pismem, że informacje żądane w tej części wniosku nie stanowią informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.W odniesieniu do punktu 3 wniosku, tj. wskazania czy kryteria oceniane były automatycznie, czy też przez zespół ekspertów, Komisję oraz Dyrektora, Sąd I instancji stwierdził, że Instytut błędnie stwierdził w decyzji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestia sposobu oceny wniosków o udzielenie wsparcia stanowi informację o sprawie publicznej. Trafnie natomiast zdaniem Sądu I instancji Instytut wskazał w decyzji, że odpowiedź co do pytania w zakresie oceny wniosków znajduje się w Regulaminie wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Kwestia oceny wniosków uregulowana jest w § 7 powszechnie dostępnego Regulaminu. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że nie było w tej sytuacji podstaw do odmowy udostępnienia tej informacji w formie decyzji. Wystarczyło poinformować, że informacja jest dostępna powszechnie i wskazać miejsce jej publikacji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wobec wydania decyzji odmownej w tym zakresie naruszony został art. 16 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.Odnosząc się do żądania udostępnienia imion i nazwisk Zespołu Ekspertów, Komisji (pkt 4 wniosku), których ujawnienia Instytut odmówił zaskarżoną decyzją powołując się na prawo do prywatności (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), wskazując jednocześnie ogólnie na przepisy "o ochronie danych osobowych", Sąd I instancji stwierdził, że Instytut nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, które to uchybienie przepisowi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skoro zgodnie z Regulaminem, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, Zespół ekspertów to zespół powołany do spraw oceny merytorycznej wniosków, zaś Komisja to zespół doradczy składający się z Przedstawicieli, który rekomenduje Dyrektorowi wysokość wsparcia finansowego, stanowisko Instytutu, zgodnie z którym to prawo do prywatności stanowi przesłankę odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, wymaga uzasadnienia, w tym także co do tego dlaczego Instytut nie uznaje, aby osoby te pełniły funkcję publiczną.W odniesieniu do punktu 5 i 6 wniosku Stowarzyszenia, w ocenie Sądu I instancji w ogóle nie jest wiadomo, dlaczego Instytut decyzją odmówił udostępnienia żądanych danych, a zatem uzasadnienie decyzji także w tym zakresie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wskazuje faktycznej przyczyny odmowy udostępnienia żądanych informacji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Instytut i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego w postaci:1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że Instytut nie wykazał, iż dane w postaci "Nazwy jednostki wraz z kwotą wsparcia z Funduszu Wsparcia Kultury" są objęte zasadą ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy powyższe okoliczności zostały przez Instytut szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji;2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że osoby wchodzące w skład Zespołu ekspertów lub Komisji, w rozumieniu Regulaminu wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej;II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania w postaci:1) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji nie wskazuje faktycznej przyczyny odmowy udostępnienia informacji w zakresie List rankingowych sporządzonych przez przewodniczących podzespołu dla poszczególnych grup Wnioskodawców oraz Listy zawierającej rekomendacje dla Dyrektora w zakresie wysokości wsparcia finansowego, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji Instytut wyjaśnił, że ww. dokumenty nie istnieją - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dotkniętego rażącymi wadami w postaci braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku udzielenia Instytutowi jasnych wskazań co do dalszego postępowania w związku z uchyleniem decyzji - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, odnośnie do sześciu kategorii informacji, o które Stowarzyszenie wystąpiło do Instytutu, że w zakresie punktów 1 i 3 wniosku Instytut przyjmuje do wiadomości stanowisko Sądu I instancji, lecz z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest w stanie wywieść wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, zaś odnośnie do informacji objętych punktem 2 oraz punktami 4-6 wniosku Stowarzyszenia wyrok jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie obarczony wadami przytoczonymi w ramach podstaw kasacyjnych.Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że "na tym etapie sprawy" Instytut nie wykazał, aby informacje żądane w punkcie 2 wniosku Stowarzyszenia objęte były tajemnicą przedsiębiorcy, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie potrafi zrekonstruować znaczenia użytego przez Sąd I instancji wyrażenia "na tym etapie sprawy" i nie potrafi przełożyć powyższej konstatacji na dalsze działania w sprawie. Niezależnie od powyższego, wyjaśniając konieczności odmowy udostępnienia informacji publicznej w tej części strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że kwestią fundamentalną dla wyjaśnienia stanowiska Instytutu w tym zakresie, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, a wynikającą z danych w pełni dostępnych i to zarówno dla Stowarzyszenia, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czy podmiotów trzecich, jest to, że mechanizm udzielania wsparcia finansowego ze środków Funduszu Wsparcia Kultury był mechanizmem rekompensacyjnym, opartym o zasadę zwrotu beneficjentowi określonej procentowo części przychodów netto z okresu od dnia 12 marca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., z działalności kulturalnej w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca, w tym usług wspomagających tę działalność poprzez organizację zaplecza technicznego. Jak wyjaśniła strona skarżąca kasacyjnie, progi procentowe wsparcia zostały określone w Rozporządzeniu i potwierdzone w Regulaminie, co oznacza, że podmiot posiadający wiedzę o progu procentowym wsparcia udzielonego w ramach Funduszu Wsparcia Kultury w powiązaniu z kwotą wsparcia udzielonego danemu beneficjentowi - bez trudu może określić, i to z wysoką dokładnością, sumaryczną wartość przychodów beneficjenta netto za okres od dnia 12 marca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. z przywołanych powyżej rodzajów działalności z dziedziny kultury. Natomiast przychód z działalności netto stanowi informację zawartą w deklaracji składanej przez podatnika, a zatem stanowi tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa, co jest okolicznością normatywną, niewymagającą jakiegokolwiek wykazywania przez Instytut. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dysponując danymi o przychodach netto uczestników omawianego segmentu rynku w okresie referencyjnym, czyli w okresie, co do którego ustalono, że beneficjent mógł uzyskiwać standardowy poziom przychodów - dysponent zestawienia omawianych danych uzyskałby pełną możliwość precyzyjnego zrekonstruowania parametrów finansowych działalności z dziedziny teatru, muzyki lub tańca prowadzonej przez beneficjenta. Dysponent omawianego zestawienia danych uzyskałby także możliwość powiązania poziomu przychodów beneficjenta z jego pozycją na rynku, tj. mógłby zrekonstruować co do danego beneficjenta model alokowania przychodów, w tym dysponowania sumą przychodów dla potrzeb efektywnego kształtowania struktury przychodów i kosztów w ramach działalności kulturalnej wspieranej w ramach Funduszu Wsparcia Kultury. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że zestawienie kilku tysięcy pozycji obejmujących wykaz podmiotów prowadzących działalność w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca albo wykonujących usługi wspomagające tę działalność, uporządkowane według kryterium przychodowego - stanowiłoby unikalną, niedostępną na rynku, przekrojową bazę danych pozwalającą osobom trzecim odtworzyć wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi uczestnikami konkurencyjnego rynku, stanowiącego grupę docelową Funduszu Wsparcia Kultury. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że powyższe dane nie są raportowane przez ww. uczestników rynku do jakiegokolwiek jawnego rejestru lub ewidencji, a Instytut nie musiał tej okoliczności wykazywać, albowiem wynika ona z przepisów prawa. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powyższe okoliczności szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.W nawiązaniu do stanowiska Sądu I instancji co do oceny punktu 4 wniosku Stowarzyszenia strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że jej zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie odmówił zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując w sposób całkowicie nieuprawniony, że osoby wchodzące w skład Zespołu ekspertów lub Komisji w rozumieniu Regulaminu, są "osobami pełniącymi funkcję publiczną". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji przyjął nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy, że członkowie Zespołu ekspertów lub Komisji mieli wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wynika jasno, że ani członkowie Zespołu ekspertów, ani członkowie Komisji nie dysponowali w jakimkolwiek zakresie kompetencjami decyzyjnymi w ramach procedur towarzyszących dystrybucji środków z budżetu Funduszu Wsparcia Kultury, co wyklucza stosowanie wobec tych osób wyjątku od zasady ochrony prywatności. Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że zakwalifikowanie imienia i nazwiska osoby fizycznej jako danych osobowych podlegających ochronie prawnej jest kwestią tak fundamentalną i oczywistą, że nie przywołując w tym zakresie konkretnego przepisu prawa Instytut nie dopuścił się uchybienia mogącego skutkować stwierdzeniem jakkolwiek rozumianej wadliwości decyzji, a zwłaszcza wadliwości skutkującej jej uchyleniem.Następnie strona skarżąca kasacyjnie odniosła się do twierdzeń Sądu I instancji jakoby w odniesieniu do punktów 5 i 6 wniosku w ogóle nie było wiadome dlaczego odmówiono udostępnienia informacji żądanych na ich podstawie i wskazała, że listy wzmiankowane przez Stowarzyszenie w punktach 5 i 6 wniosku stanowiącego przedmiot decyzji nigdy nie powstały, albowiem ich stworzenie okazało się nieadekwatne do faktycznych uwarunkowań dystrybucji środków w ramach Funduszu Wsparcia Kultury, a zatem naturalnie nie mogły podlegać ujawnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wyjaśniać z jakiego powodu wnioskowana informacja nie istnieje.Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest pozbawione kwestii - z punktu widzenia Instytutu - najistotniejszej, tj. wyjaśnienia dlaczego uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Instytut może w najlepszym razie domyślać się, jakie kategorie dotyczące uzasadnienia decyzji miałyby okazać się niezgodnie z wymogami wyrażonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także - czy wspomniane braki (bądź uchybienia procesowe) miałyby dotyczyć uzasadnienia faktycznego czy prawnego decyzji. Dla Instytutu nie jest jasne jaka ewentualnie podstawa prawna nie została przywołana bądź dostatecznie wyjaśniona, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powołuje się na lakoniczne, często niepowiązane ze sobą ogólnikowe stwierdzenia, mające dotyczyć "niewyjaśnienia" określonych kwestii, czy znaczeń przez Instytut. Bazując na treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie sposób zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wyinterpretować, która część uzasadnienia decyzji administracyjnej miałaby być wadliwa, ani jakie miałoby to mieć konsekwencje w zakresie wykładni poszczególnych przepisów, czy oceny materiału dowodowego dokonanej przez Instytut.Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mimo że na mocy wyroku uchylono decyzję, a zatem sprawę należy ponownie rozpoznać. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie gdyby doszło do uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku Instytut zostałby postawiony w prawnie niedopuszczalnej sytuacji, bowiem z jednej strony nie posiadałby jasno sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, a z drugiej strony musiały te rzekome wskazania wykonać.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., upatrując tego naruszenia w błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uzasadnienie wydanej przez Instytut decyzji nie wskazuje faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie List rankingowych sporządzonych przez przewodniczących podzespołu dla poszczególnych grup Wnioskodawców oraz Listy zawierającej rekomendacje dla Dyrektora w zakresie wysokości wsparcia finansowego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu decyzji Instytut wyjaśnił, że ww. dokumenty nie istnieją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.W odniesieniu do tego zarzutu, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1, czy § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., powiązanie to nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do uznania konieczności uchylenia wydanej przez Instytut decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wadliwość jej uzasadnienia konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.Nie mógł odnieść skutku także drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany przez autora skargi kasacyjnej, na mocy którego wytknięto Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dotkniętego rażącymi wadami w postaci braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku udzielenia Instytutowi jasnych wskazań co do dalszego postępowania w związku z uchyleniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Stowarzyszenia zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Instytutu należało uchylić. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wystarczająco wyjaśnił na czym polegała wadliwość uzasadnienia zaskarżonej w sprawie decyzji, odnosząc się do poszczególnych części wniosku Stowarzyszenia. Należy podkreślić przy tym, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej.Z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, w tym również w powiązaniu ze zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań, a zatem skierowany jest do organów i sądów, które rozpoznają sprawę ponownie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie obu z nich strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynikające z błędnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przyjęcia, że:- Instytut nie wykazał, iż dane w postaci "Nazwy jednostki wraz z kwotą wsparcia z Funduszu Wsparcia Kultury" są objęte zasadą ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy powyższe okoliczności zostały przez Instytut szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji;- osoby wchodzące w skład Zespołu ekspertów lub Komisji, w rozumieniu Regulaminu wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.W związku z tym, że sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczą niezastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nieskutecznymi.Jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów niezastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. świadczy przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie usiłuje bowiem podważyć stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania, że w sprawie nie wykazano, że konkretne, tj. żądane przez skarżącego informacje w postaci "Nazwy jednostki wraz z kwotą wsparcia Funduszu Wsparcia Kultury" są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a także podnosi, błędne jej zdaniem, przyjęcie przez Sąd I instancji, że "osoby wchodzące w skład Zespołu ekspertów lub Komisji, w rozumieniu Regulaminu wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.". W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiane zarzuty okazały się niezasadne.Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..