sygn. VII SA/Wa 1684/25 23 września 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Wyrok - VII SA/Wa 1684/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 23 września 2025

Teza
Oddalono skargę. pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.), asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 182/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 12Oddalono skargę. pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.), asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 182/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 12
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 23 września 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący Andrzej Nogal
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.), asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 182/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej oddala skargę

UZASADNIENIE
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 12 kwietnia 2023 r. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie, dalej zwanej Stroną, Skarżącym lub Wspólnotą, na decyzję Wojewody Mazowieckiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 7 marca 2023 r. nr 182/OPON/2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2021 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza Skarżącego.Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w dniu [...] września 2021r. wniosła o wygaszenie decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2021r. Nr [...] o odmowie wygaszenia decyzji tego organu z [...] września 2015 r. Nr [...] o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza oficyny środkowej i części oficyn bocznych na cele mieszkalne ze zamianą geometrii dachu w budynku al. U. w W. i decyzji z [...] stycznia 2017r. Nr [...]. o przeniesieniu ww. pozwolenia na S. W. (Spółka).Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Prezydent W. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza oficyny środkowej części oficyn bocznych w budynku przy al. U. w W. oraz ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], Wojewoda uchylił ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wyrokiem z 19 października 2022r., VII SA/Wa 2043/22 WSA uchylił decyzję z [...] lutego 2022r.Decyzją z 7 marca 2023r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2021r. i [...] stycznia 2017r. powołując się na wskazania Sądu i art. 153 p.p.s.aSkargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota i wnosząc o jej uchylenie oraz wygaszenie ww. decyzji, bądź o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia – zarzuciła naruszenie:1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia dowodów, co doprowadziło Wojewodę do dowolnych ustaleń faktycznych, w tym błędnego uznania, że:a. istniał stosunek zobowiązaniowy między Wspólnotą a Spółką dający podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,b. Spółka kiedykolwiek nabyła lub posiadała to prawo;c. prace w nieruchomości wspólnej były wykonywane i dokumentowane wpisami w dzienniku budowy, a są one fikcyjne, gdyż wykonawcy nie byli w tych datach na strychu (jest zamknięty), reperów geodezyjnych dotąd nie założono, a w konsekwencji:2. art. 3 pkt 11 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z innej czynności niż wyliczone w tym przepisie;3. art. 21 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 22 ust 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez błędne przyjęcie, że sama uchwała wyrażająca zgodę na dokonanie przez Wspólnotę czynności prawnej stanowi już prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz błędne przyjęcie, że oświadczenie woli Wspólnoty może być wyrażone uchwałą właścicieli lokali, podczas gdy wystarczy oświadczenie zarządu;4. art. 162 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, podczas gdy decyzje o pozwoleniu na przebudowę i jego przeniesieniu stały się bezprzedmiotowe wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji brak faktycznej możliwości wykonania inwestycji.W uzasadnieniu skargi Wspólnota przedstawiła stanowisko na poparcie ww. zarzutów podkreślając przede wszystkim, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane Spółki nie istnieje. Decyzje w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz jego przeniesienia stały się bezprzedmiotowe, a zapisy w dzienniku budowy nie odpowiadają prawdzie.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 905/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 182/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Mazowiecki oraz W. Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W.Naczelny Sąd Administracyjnym wyrokiem z dnia 28 maja 2025 r. (II OSK 1031/24) uchylił zaskarżony wyrok wskazując, że sentencja orzeczenia jest niezgodna z jego uzasadnieniem, co uniemożliwia Sądowi kontrolę wyroku sądu I instancji. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten winien wydać orzeczenie, w którym sentencja będzie spójna z jego pisemnym uzasadnieniem.Skarżący złożył do akt pismo procesowe z [...] września 2025 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, podczas gdy art. 145 p.p.s.a. ogranicza tę kontrolę do oceny zgodności zaskarżonych orzeczeń administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i proceduralnymi, o ile naruszenie tych ostatnich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.Wspólnota domagała się wygaszenia decyzji Prezydenta W. z [...] września 2015 r. o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza oraz decyzji z [...] stycznia 2017r. przenoszącej powyższe pozwolenie na Spółkę, upatrując podstaw wygaszenia w szczególności w braku prawa Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.Wskazać zatem należy, że podstawy wygaszenia decyzji wydawanych w przedmiocie pozwolenia na budowę, a więc również decyzji je przenoszących, określa art. 37 Prawa budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem tej regulacji rozumieć, jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem (wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2019 r., II SA/Op 74/19 - CBOSA).Przepis ten wymienia dwie przesłanki: pozwolenie na budowę wygasa, jeżeli budowy nie rozpoczęto przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, bądź budowę przerwano na czas dłuższy niż 3 lata.W doktrynie podkreśla się przy tym, że instytucja ta ma charakter wyjątkowy i nie powinna być nadużywana, w związku z czym przesłanki określone w tym przepisie należy interpretować ściśle. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej.Kluczowe znaczenie dla obliczenia terminu wygaśnięcia decyzji będzie miało zatem udokumentowanie wykonywanych robót budowlanych, przede wszystkim odpowiednimi wpisami w dzienniku budowy, który – jak zaznacza się w przeważającym orzecznictwie – jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., który podlega ocenie, jak każdy inny dowód. Niemniej zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego potwierdza przebieg robót budowlanych i zdarzeń zaistniałych w toku wykonywania robót.W świetle zarzutów skargi dodać należy, że wartość dowodową dziennika budowy można podważyć tylko przy pomocy dowodów jednoznacznie potwierdzających, że stan faktyczny w nim wskazany nie odpowiada stanowi robót budowlanych rzeczywiście przeprowadzonych. Jest to dowód przedkładany przez strony, a zatem podlega wszystkim regułom wynikającym ze swobodnej oceny dowodów i może być konfrontowany z pozostałymi dowodami, o ile takie pozyska organ bądź zostaną złożone przez stronę postępowania (zob. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 894/18, LEX nr 2650842). W konsekwencji dokument ten ma szczególną moc dowodową i dopóki jego treść nie zostanie skutecznie podważona, należy ją uznać za wiążącą.Wspólnota zarzuciła, że wpisy w dzienniku budowy są fikcyjne, gdyż wykonawcy nie byli w podanych datach na strychu (jest zamknięty) i nie założono reperów geodezyjnych. Na potwierdzenie tego faktu załączyła fotografie strychu. Niemniej, taki materiał fotograficzny nie był wystarczający do przyjęcia, że rzeczywiście w podanych w dzienniku budowy datach, nie wykonano żadnych prac, w tym przygotowawczych. W oparciu o samą tylko dokumentację zdjęciową nie sposób ustalić istotnych w tej sprawie faktów, skoro nie została ona wykonana przy udziale inwestora, czy kierownika budowy, jak i nie wiadomo również w jakiej dacie. W aktach sprawy znajduje się dziennik budowy nr [...] - wydany [...] października 2018r. - zawierający trzy wpisy z [...] i [...] września 2021r. oraz z [...] października 2018r., w tym kierownika budowy, z których wynika, że rozpoczęto roboty przygotowawcze związane z zabezpieczeniem terenu budowy oraz potwierdzenie wykonania ww. robót z zaleceniem sprawdzenia przewodów dymowych, spalinowych wentylacyjnych co do ich drożności. Z ostatniego z zapisów (geodety) wynika, że dokonano pomiarów budynku i poddasza oraz założono repery. W przedstawionej sytuacji organ nie miał podstaw, aby uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] października 2015r. nr [...] - przeniesiona decyzją z [...] stycznia 2017r, nr [...] na Spółkę - wygasła na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego.Odnosząc się do zarzutu niedysponowania przez nowego inwestora nieruchomością na cele budowlane podkreślić trzeba, że w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ww. tytuł prawny może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego. Obejmuje bowiem ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor składa pod rygorem odpowiedzialności karnej i jest ono skuteczne, o ile z akt sprawy nie wynikają okoliczności przeciwne. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu prawo to przysługuje. Może być obalone tylko dowodami wskazującymi, że nie odpowiada ono rzeczywistości. Jak wskazuje się w orzecznictwie tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego musi przewidywać uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (por. wyrok NSA z 12 lipca 2021 r. II OSK 2326/16 - CBOSA). W związku z tym podstawa stosunku zobowiązaniowego musi zawierać w treści jasne postanowienia przyznające stronie tego stosunku (np. umowa o roboty budowlane, czy umowa nieuregulowana w Kc) uprawnienia do wykonywania określonych robót budowlanych w oznaczonym zakresie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] grudnia 2011 r. zawarła z pierwszym inwestorem – M. S. umowę nr [...], w której § 1 oddała do używania, na warunkach określonych w umowie część powierzchni wspólnej strychu -350 m2, oznaczonej na załączonym szkicu, w celu wykonania robót adaptacyjnych, w wyniku których powstaną lokale mieszkalne. W § 4 pkt 6 inwestor został zobowiązany do uzyskania wszelkich stosownych decyzji właściwych organów i zgodnie z nimi realizować inwestycję. Umowa ta została zmieniona aneksem w dniu [...] czerwca 2013r., którego postanowienia nie dotyczyły ww. paragrafów (§ 2 aneksu).W świetle takich zapisów umowy i aneksu zasadnie zatem przyjęły organy, że mogły one i stanowiły prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Następnie na mocy uchwały z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wspólnota odstąpiła od umowy i aneksu, która weszła w życie [...] czerwca 2016 r., a więc po [...] września 2015 r. tj. po uzyskaniu przez M. S. pozwolenia na opisane roboty budowlane. Niemniej uchwałą z [...] maja 2016 r. nr [...] przeniosła prawa z umowy z [...] grudnia 2011 r. na nowego inwestora S. Sp.k., a w uchwale z [...] października 2016r. o zgodzie na sprzedaż lokali powstałych po realizacji inwestycji na rzecz Spółki i udostępnienie nieruchomości wspólnej w zakresie koniecznym do wykonania prac. Dokumenty te stanowiły tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno dla M. S., który złożył stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz Spółkę, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została na nią przeniesiona – na warunkach zawartych w pozwoleniu na budowę i wymienionych w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, za zgodą dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana.Sąd podkreśla przy tym, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie.W związku z powyższym, w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją przenoszącej, w świetle art. 37 Prawa budowlanego, jak i nie stały się one bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 k.p.a.Kończąc Sąd zauważa, że skarżąca, ani w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ani w postępowaniu o jej przeniesienie nie kwestionowała tytułu prawnego inwestorów do dysponowania częścią nieruchomości (strychu) na cele budowlane. Powyższe potwierdza również złożone [...] sierpnia 2021r. oświadczenie Zarządu Wspólnoty o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, w którym wprost wskazano, że prawo to zostało udzielone na podstawie umowy z [...] grudnia 2011r. nr [...], aneksowanej [...] czerwca 2013r. W oświadczeniu tym podniesiono, że [...] lipca 2016r. Wspólnota oświadczyła M. S. o odstąpieniu od ww. umowy, w fakcie tym upatrując wygaśnięcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej nie podważała tego faktu podczas procedury przeniesienia pozwolenia na budowę.W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.., skargę oddalił.