Wyrok - I GSK 1479/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 39/22 w sprawie ze skargi S. w W. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu PrOddalono skargę kasacyjną. Pomoc publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 39/22 w sprawie ze skargi S. w W. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
pokrzywdzony
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 39/22 po rozpoznaniu skargi S. w W. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z 20 października 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników - uchylił zaskarzone rozstrzygnięcie.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.S. z siedzibą w W. wnioskiem z 30 września 2021 r. wystąpiło o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, na podstawie art. 15gga1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19).We wniosku Stowarzyszenie oświadczyło, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziło działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, kodem 47.19.Z jako rodzaj przeważającej działalności (pkt 7 ppkt 2). Nadto w punkcie 4.1 wniosku zawarło dodatkową informację, że wniosek dotyczy jednostki organizacyjnej całego Stowarzyszenia – prowadzącej działalność pod PKD: 47.19.Z [...].Dyrektor WUP zaskarżonym rozstrzygnięciem poinformował Stowarzyszenie o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że weryfikacja kodu PKD w rejestrze REGON, jako rodzaju przeważającej działalności, dała wynik negatywny, gdyż na dzień 30 września 2020 r. wiodącym PKD działalności był kod niekwalifikujący się do wsparcia ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, co uzasadnia odmowę wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Nadto organ poinformował, że załączony do wniosku dokument, tj. Dyspozycja rozszerzenia zakresu udzielonego pełnomocnictwa do dokonywania czynności określonego rodzaju lub czynności szczególnych w toku prowadzonego postępowania z dnia 12 września 2021 r., został podpisany przez M. Z., która nie jest ujawniona w Krajowym Rejestrze Sadowym jako osoba uprawniona do składania oświadczeń w imieniu Stowarzyszenia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 15gga1 ust. 1 ustawy COVID-19 – w brzmieniu adekwatnym dla wniosku z dnia 30 września 2021 r. – przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży środków spożywczych, papierniczych i piśmienniczych na rzecz uczniów, słuchaczy lub wychowanków na terenie jednostek systemu oświaty, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.11.Z albo 47.19.Z, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Przepis art. 15gga stosuje się, z uwzględnieniem przepisów ust. 2-8. Jednocześnie, w myśl ust. 2 tego przepisu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonywało się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.Osią sporu między stronami było to, czy przeważająca działalność gospodarcza prowadzona w jednostce lokalnej (filii) Stowarzyszenia mogła być uznana za działalność prowadzoną przez przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców, a jeśli tak, to czy Stowarzyszenie prowadziło na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.19.Z.W zakresie pierwszego ze wskazanych zagadnień Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że na gruncie art. 15gga1 ust. 1 ustawy COVID-19, nie ma żadnych przeszkód by działalność prowadzoną w jednostce lokalnej przedsiębiorcy uznać za działalność tego przedsiębiorcy. Wskazał, że pojęcie jednostki lokalnej wynika z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 459 ze zm.), zgodnie z którym jest to zorganizowana całość (zakład, oddział, filia) położona w miejscu zidentyfikowanym odrębnym adresem, pod którym prowadzona jest działalność co najmniej przez jedną osobę pracującą. Jak słusznie wskazało Stowarzyszenie, skoro filia Stowarzyszenia (Filia Kielce) nie posiada odrębnej osobowości prawnej, a jednocześnie jest jednostką organizacyjną (lokalną) Stowarzyszenia, które taką osobowość posiada, to z wnioskiem o pomoc musiało wystąpić Stowarzyszenie, przy czym z powołaniem się na prowadzenie działalności przez jego jednostkę organizacyjną. W przeciwnym razie, pracownicy zatrudnieni w Filii Kielce nie otrzymaliby wsparcia przewidzianego w ustawie COVID-19, co byłoby wobec nich dyskryminujące.Zdaniem WSA, nie budziło wątpliwości to, że Stowarzyszenie jest podmiotem posiadającym osobowość prawną i posiada Filię Kielce, która stanowi jego jednostkę organizacyjną, przez którą Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą. Ponieważ jednocześnie żaden przepis prawa nie przyznaje odrębnej zdolności prawnej jednostce terytorialnej osoby prawnej, to już tylko z tego względu nie można rozpatrywać podmiotowości Filii Kielce w oderwaniu od statusu Stowarzyszenia. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wykluczenia pracowników zatrudnionych w filii z możliwości uzyskania wsparcia, pomimo tego, że zostało ono skierowane do podmiotów zatrudniających pracowników w branżach, dotkniętych ograniczeniami wynikającymi ze zwalczania skutków pandemii.WSA dostrzegł, że Dyrektor WUP w żadnej mierze nie odniósł się do powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem stanowisko, że użyte na gruncie art. 15gga1 ustawy COVID-19 pojęcie przedsiębiorcy nie odnosi się do tworzonych przez niego jednostek lokalnych pojawiło się dopiero w odpowiedzi na skargę, która z oczywistych względów nie może być uznana za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Już tylko ta okoliczność stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.Z kolei w odniesieniu do drugiej kwestii spornej, Sąd przychylił się do prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym, sformułowanie "działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG/REGON kod wymieniony w art. 15gga1 ust. 1 ustawy COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r., tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Stanowisko to wyrażone po raz pierwszy na gruncie przepisu art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, pozostaje aktualne również na gruncie art. 15gga1 ust. 1 ustawy COVID-19.Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce publicznej). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 15gga1 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 nie można pomiąć przedstawionego wyżej znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.Powyższego stanowiska nie mogło zmienić również uregulowanie zawarte w art. 15gga1 ust. 2 ustawy COVID-19, które wprost odsyła do danych z rejestru REGON. Wskazany przepis zawiera bowiem wyłącznie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjny. Przyjęty przez organ środek dowodowy miał charakter jedynie domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych i nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania).Podsumowując przyjąć należało, że organ dopuścił się nieprawidłowej wykładni przepisu art. 15gga1 ust. 1 ustawy COVID-19, bowiem z jego językowej wykładni wynika, że wsparcie przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność i nie ma na jego tle podstaw do nieuwzględniania działalności prowadzonej przez przedsiębiorców w ramach swoich jednostek lokalnych (zakład, oddział, filia).Jednocześnie stwierdzić należało, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność faktycznie prowadzonej przez Stowarzyszenie i jego jednostki organizacyjne przeważającej działalności na dzień 30 września 2020 r. W ocenie Sądu, przepisy odnoszące się do świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy nie wyłączają konieczności ustalenia przez Dyrektora WUP rzeczywiście wykonywanej przeważającej działalności przez podmiot wnioskujący o taką pomoc.Wobec powyższego Sąd uznał, że doszło do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy Skarżącego bez rozważenia rzeczywiście prowadzonej przez niego przeważającej działalności gospodarczej – co uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, domagając się jego uchylenia w całości oraz wydania wyroku reformacyjnego oddalającego skargę w całości ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:a) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że kryterium prowadzenia przez przedsiębiorcę przeważającej działalności oznaczonej kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, wskazanym w art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19 odnosi się do jednostki lokalnej, a nie przedsiębiorcy i pominięcie faktu, że przepis art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19 kryterium przeważającej działalności odnosi do przedsiębiorcy, a nie jego jednostki lokalnej;b) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 15 gga1 ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie trybu weryfikacji kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 przeważającej działalności gospodarczej przedsiębiorcy wskazanego w art. 15 gga1 ust. 2 ustawy COVID-19, w następstwie czego WSA nie wziął pod uwagę niespełnienia przez skarżące jednej z ustawowych przesłanek uzyskania wsparcia, tj. konieczności ustalenia przeważającej działalności przedsiębiorcy na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w brzemieniu na dzień 30 września 2020 r.,Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.Z mocy art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży środków spożywczych, papierniczych i piśmienniczych na rzecz uczniów, słuchaczy lub wychowanków na terenie jednostek systemu oświaty, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.11.Z albo 47.19.Z, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Przepis art. 15gga stosuje się, z uwzględnieniem przepisów ust. 2-8. Jednocześnie, w myśl ust. 2 tego przepisu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonywało się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.Należy podkreślić, że organ nie kwestionuje że skarżąca posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Istota sporu bowiem - w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – dotyczy zagadnienia czy wymóg ustawowy, że przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 – jednym z kodów wymienionych w art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19 jako rodzaj przeważającej działalności jest spełniony w sytuacji, kiedy kod wymieniony w art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19 dotyczy przeważającej działalności jednostki lokalnej. Według organu taka sytuacja nie uprawnia do zastosowania art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19, gdyż z przepisu wynika, że chodzi o przeważającą działalność przedsiębiorcy.Stanowisko to nie zasługuje akceptację.Organ pomija specyficzny status fundacji jako przedsiębiorcy. Fundacja może prowadzić działalność gospodarczą tylko wówczas jeżeli stanowi o tym statut (art. 5 ust. 1 ustawy o fundacjach z dnia 6 kwietnia 1984 r. – Dz. U. z 2023 r. poz. 166). W przypadku fundacji w rejestrze REGON jako kod PKD przeważającej działalności wskazywany jest kod 94.99.Z (działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej nie sklasyfikowana). Natomiast, gdy fundacja prowadzi działalność gospodarczą za pomocą jednostki lokalnej, która według przepisów o statystyce art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 773), definiowana jest jako zorganizowana całość (zakład, oddział, filia) położona w miejscu zidentyfikowanym odrębnym adresem, pod którym lub z którego prowadzona jest działalność co najmniej przez jedną osobę pracującą, to wówczas uprawnione jest stanowisko, że kod PKD dotyczący przeważającej działalności gospodarczej tej jednostki należy przyjąć jako dotyczący fundacji – przedsiębiorcy uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o wsparcie, w rozumieniu art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19. Zauważyć należy, że prezentowane stanowisko znalazło wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2022 r., sygn. I SA/Łd 391/22 oraz wyrok NSA z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1204/22).W konsekwencji zarzut opisany w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony.Taka sama ocena dotyczy zarzutu opisanego w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej. Przewidziany tryb weryfikacyjny kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 przeważającej działalności gospodarczej wskazany w art. 15 ust. 2 gga1 ustawy COVID-19 nie uwzględnia takich stanów faktycznych jak w przedmiotowej sprawie, a wynikających np. ze specyficznego statusu przedsiębiorcy. Poprzestanie na formalnym zweryfikowaniu kodu PKD dotyczącego działalności fundacji narusza zasady należytej oceny i weryfikacji wniosku złożonego w trybie art. 15 gga1 ust. 1 ustawy COVID-19.Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno na gruncie ww. regulacji ustawy COVID-19 (v. np. wyroki NSA: 30 sierpnia 2023 r., I GSK 1279/22; z 17 stycznia 2024 r., I GSK 1883/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże), jak też innych przepisów ustawy COVID przewidujących analogiczne warunki udzielenia pomocy (m.in. wyroki NSA: z 15 września 2021 r., I GSK 430/21; z dnia 2 grudnia 2022 r., I GSK 1746/22; z 10 marca 2023 r., I GSK 1972/22; z 17 grudnia 2024 r., I GSK 1155/21). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela dotychczasowe stanowisko NSA, zgodnie z którym określone w przepisach ustawy COVID-19 warunki udzielenia pomocy oraz sposób ich weryfikacji przez organ nie mogą być interpretowane wyłącznie literalnie, prowadzi to bowiem do nieakceptowalnych skutków z punktu widzenia zasad państwa demokratycznego oraz celu ustanowionych regulacji prawnych. Weryfikacja przeważającej działalności gospodarczej za pomocą rejestru REGON powinna odbywać się zatem pomocniczo by ułatwić i przyspieszyć proces weryfikacji, nie może być jednak wiążąca i ostateczna.Wskazać trzeba, że dofinansowanie miejsc pracy zostało przewidziane w art. 15gga ustawy COVID ze względu na fakt, iż przedsiębiorcy bardzo dotkliwie odczuli skutki światowej pandemii koronawirusa. Biorąc zatem pod uwagę wykładnię celowościową ustawy COVID-19, w obliczu światowej pandemii i konieczności udzielenia pomocy dla przedsiębiorców zagrożonych kryzysem gospodarczym, rozstrzygnięcia w przedmiocie pomocy w postaci dofinansowania ochrony miejsc pracy powinny być objęte jak najszerszą ochroną sądowoadministracyjną. Nie może bowiem w demokratycznym państwie prawa dochodzić do sytuacji, w której podmioty administracji publicznej z jednej strony zakazują bądź znacząco ograniczają prowadzenie działalności gospodarczej, a z drugiej strony pozbawiają wsparcia ze względu na nieścisłości w rejestrze statystycznym. Przepis art. 15gga1 ustawy COVID-19 powinien być tak interpretowany, by wsparcie państwa stanowiło rekompensatę za wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności. Więcej, przepisy ustawy COVID-19 powinny być interpretowane z uwzględnieniem interesu przedsiębiorców w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do instytucji państwowych.Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że weryfikacja przeważającej działalności gospodarczej za pomocą rejestru REGON powinna odbywać się pomocniczo by ułatwić i przyspieszyć proces weryfikacji, nie może być jednak niepodważalna, szczególnie wówczas gdy ubiegający się o pomoc wykazuje dowody na potwierdzenie rodzaju rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności, w związku z którą wsparcie przysługuje. Celem ustawodawcy było niewątpliwie udzielenie przedsiębiorcom szybkiej pomocy finansowej, jednakże w efekcie wielu przedsiębiorców zostało pokrzywdzonych przez taki system weryfikacji. Do tej pory rejestr REGON służył wyłącznie celom statystycznym i nie było żadnych sankcji za nieprawidłowości ujawnione w tym rejestrze a stanem faktycznym. Dyrektor WUP kierując się uznaniem administracyjnym powinien wyważyć interes jednostki i interes publiczny, który dla obu stron jest zbieżny.Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on więc stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane. Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą zatem nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz.U. poz. 1885 z późn. zm.), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Ocena czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania o dofinansowanie. W sprawie trafnie zatem WSA skonstatował, że organ winien ustalić na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, w tym przedstawionych przez wnioskodawcę, jaką faktycznie - jako przeważającą działalność - prowadziła na dzień 30 września 2020 r.Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.