sygn. II OSK 582/26 16 kwietnia 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II OSK 582/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 kwietnia 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dnia 16 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 813/25 o odrzuceniu skargi B. K. na zawiadomienie Burmistrza Miasta Oława z dnia 23 września 2025 r., nr OR.1510.3.2025 w przedmiocie załatwienia skargi na naruszenie procedury wyłożenia proOddalono skargę kasacyjną. Dnia 16 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 813/25 o odrzuceniu skargi B. K. na zawiadomienie Burmistrza Miasta Oława z dnia 23 września 2025 r., nr OR.1510.3.2025 w przedmiocie załatwienia skargi na naruszenie procedury wyłożenia pro
Data orzeczenia 16 kwietnia 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Robert Sawuła
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Dnia 16 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 813/25 o odrzuceniu skargi B. K. na zawiadomienie Burmistrza Miasta Oława z dnia 23 września 2025 r., nr OR.1510.3.2025 w przedmiocie załatwienia skargi na naruszenie procedury wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu postanowieniem z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 813/25, odrzucił skargę B. K. na zawiadomienie Burmistrza Miasta Oława z 23 września 2025 r., nr OR.1510.3.2025 w przedmiocie załatwienia skargi na naruszenie procedury wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 10 listopada 2025 r. B. K. wniosła skargę na zawiadomienie Burmistrza Miasta Oława (Burmistrz, organ) z 23 września 2025 r., nr OR.1510.3.2025, informujące o sposobie załatwienia jej skargi na naruszenie procedury wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści skargi zarzuciła Burmistrzowi naruszenie szeregu przepisów, kwestionując rozstrzygnięcie, jakie w odpowiedzi na jej skargę podjął Burmistrz.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację mającą wskazywać na bezzasadność środka zaskarżenia.Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestie stanowiące przedmiot skargi nie są objęte kognicją sądu administracyjnego, co przesądzało o niedopuszczalności skargi. W jej ramach skarżąca wyraziła bowiem niezadowolenie ze sposobu rozpatrzenia przez Burmistrza tzw. skargi powszechnej. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, należąca do zakresu kognicji sądów administracyjnych kontrola działalności administracji publicznej nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na sposób realizacji zadań ustawowych przez organy samorządu terytorialnego. Do orzekania w tym zakresie nie upoważniają sądów administracyjnych również przepisy szczególne.Sąd a quo przytoczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania tzw. skarg powszechnych, a więc skarg związanych z nienależytym wykonywaniem zadań przez właściwe organy albo ich pracowników. Wskazał, że do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy administracji publicznej w trybie określonym w dziale VIII (art. 227-240) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.).Skargą kasacyjną – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – B. K. zaskarżyła w całości ww. postanowienie.Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 Ppsa – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA we Wrocławiu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego wyłącznie z tego powodu, że organ administracji publicznej udzielił odpowiedzi w trybie działu VIII K.p.a., podczas gdy z treści skargi jednoznacznie wynikało, że dotyczy ona:- legalności zawiadomienia Burmistrza z dnia 23 września 2025 r., znak OR.1510.3.2025,- czynności i zaniechań organu administracji publicznej podejmowanych w ramach procedury planistycznej, wywołujących skutki prawne w sferze praw i interesu prawnego skarżącej, a tym samym podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.Sąd pierwszej instancji dokonał nieuprawnionej redukcji przedmiotu skargi do samej formy działania organu, zamiast zbadać rzeczywisty charakter zaskarżonego aktu oraz jego skutki prawne, co pozostaje sprzeczne z art. 3 § 1 i § 2 Ppsa, określającymi zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Jednocześnie strona skarżąca wskazuje, że zarzut naruszenia prawa materialnego ma w niniejszej sprawie charakter wtórny wobec naruszeń przepisów postępowania, w szczególności art. 134 § 1 Ppsa, które doprowadziły do błędnej kwalifikacji przedmiotu sprawy, a w konsekwencji do wadliwego zastosowania art. 3 § 1 i § 2 Ppsa.W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa) w postaci:- art. 134 § 1 Ppsa - poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach skargi i dokonanie niedopuszczalnej rekonstrukcji (podmiany) przedmiotu sprawy, polegającej na zakwalifikowaniu jej jako skargi powszechnej, a następnie odrzucenie jej jako niedopuszczalnej;- art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa - poprzez błędne zastosowanie i uznanie skargi za niedopuszczalną, mimo istnienia podstaw do jej rozpoznania;- art. 141 § 4 Ppsa - poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodnoszącego się do rzeczywistego przedmiotu skargi i kluczowych zarzutów oraz niewyjaśniającego podstaw uznania skargi za niedopuszczalną, co utrudnia kontrolę kasacyjną;- art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez zamknięcie skarżącej drogi sądowej w sprawie dotyczącej jej praw podmiotowych na skutek nieuprawnionego odrzucenia skargi;- art. 9 i art. 10 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu standardów z art. 6 EKPC - poprzez naruszenie standardu rzetelnego postępowania (w tym zasady równości broni i prawa do obrony), jeżeli rozstrzygnięcie oparte zostało na stanowisku organu, którego skarżącej nie doręczono, przez co skarżąca nie miała realnej możliwości zapoznania się z argumentami organu i ustosunkowania się do nich, co miało wpływ na wynik sprawy.Mając na względzie przytoczone wyżej podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia WSA we Wrocławiu w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z jednoczesnym rozważeniem zastosowania w sprawie art. 179a tejże ustawy, tj. możliwości uchylenia zaskarżonego postanowienia bezpośrednio przez WSA we Wrocławiu.Jednocześnie składa wniosek o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, jako że skarżąca nie zrzeka się prawa do rozprawy i wnosi o jej przeprowadzenie.Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżone przez nią zawiadomienie Burmistrza Miasta Oława nie było pismem czysto informacyjnym - w realiach sprawy przesądzało o ocenie legalności działań organu i zamykało postępowanie skargowe, co wymagało oceny skutków prawnych, a nie redukcji do etykiety proceduralnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.W świetle art. 174 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.W myśl art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 Ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2022, poz. 2651 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2023, poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3).Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 Ppsa działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 Ppsa.Istota problemu w rozpoznawanej sprawie w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zawiadomienie Burmistrza o sposobie rozpatrzenia skargi B.K. na naruszenie procedury wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionej przez skarżącą w trybie działu VIII K.p.a., skarżąca wszak bowiem sama powołała w niej art. 227 K.p.a. określając charakter pisma kierowanego do Burmistrza, podlega kontroli sądu administracyjnego.W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje wyłącznie formy działania administracji enumeratywnie wskazane w tym przepisie. Katalog ten ma charakter zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi wnoszonej w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, o których mowa w powołanym przepisie. W szczególności nie stanowi ono decyzji administracyjnej ani postanowienia, jak również nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.Skarga wniesiona przez B. K. do Burmistrza miała charakter tzw. skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 i nast. K.p.a., który to w końcu przepis – jak już wcześniej wskazano – wnosząca sama powołała w złożonym piśmie z 25 sierpnia 2025 r. Postępowanie to ma charakter szczególny, a jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów administracji publicznej. Nie prowadzi ono do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 K.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi (por. postanowienie NSA z I OSK 196/11 z 17 lutego 2011 r., LEX nr 1070819), a zatem pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych.Naczelny Sąd Administracyjny tym samym stwierdza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Ppsa, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 Ppsa (por. postanowienie NSA z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).W konsekwencji sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ograniczył zakres rozpoznania sprawy do oceny dopuszczalności skargi. W sytuacji stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego, niedopuszczalne było przechodzenie do merytorycznej oceny trafności zarzutów skargi.Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Prawo do sądu, choć stanowi jedną z podstawowych gwarancji konstytucyjnych, nie ma charakteru absolutnego i odnosi się do spraw, w których dochodzi do rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII K.p.a. nie ma takiego charakteru, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca została pozbawiona prawa do sądu.Za niezasadny w konsekwencji należy uznać również zarzut naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, nadto przepis ten formalnie znajduje zastosowanie wyłącznie do spraw cywilnych i karnych, a niniejsza sprawa nie mieści się w tym zakresie.Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa..