Postanowienie SN z 26 września 1995, sygn. III ARN 33/95
Data orzeczenia
26 września 1995
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Andrzej Kijowski
Tagi
Podstawa prawna
art. 28
kpa
art. 61
kpa
art. 97
kpa
art. 104
kpa
art. 106
kpa
art. 196
kpa
art. 204
kpa
art. 207
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
III ARN 33/95
Zezwolenie wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na
podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o
muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) jest decyzją administracyjną, która po-
winna zapaść w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie o
podział nieruchomości podlegającej konserwatorskiej ochronie.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Maria Mańkowska, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 26 września 1995 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S.Ch." w C.
na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 1993 r., [...] w
przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podział działki [...] położonej w C. na skutek
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 1994 r., [...]
u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.
U z a s a d n i e n i e
Gminna Spółdzielnia "S.Ch." w C. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w J. o
wydzielenie z działki [...], położonej w C. w obrębie strefy ochrony założenia parkowo-
-dworskiego, części oznaczonej [...], na której usytuowany jest pawilon handlowy zai-
nteresowanej Spółdzielni. Kierownik Urzędu Rejonowego w J., pismem z dnia 22 wrześ-
nia 1992 r. zwrócił się więc do Państwowej Służby Ochrony Zabytków-Oddział
Wojewódzki w P. o wyrażenie zgody na dokonanie wspomnianego podziału.
Wojewódzki Konserwator Zabytków w P., postanowieniem z dnia 23 paździer-
nika 1992 r. odmówił swej zgody na proponowany podział z uzasadnieniem, że
"jakiekolwiek dzielenie tego terenu jest niewłaściwe". Zaskarżone rozstrzygnięcie utrzy-
mał w mocy Generalny Konserwator Zabytków, który w uzasadnieniu postanowienia z
dnia 13 lipca 1993 r. podał m.in., że park w C. ma duże walory zabytkowe i powinien
być zrewaloryzowany według jednolitej koncepcji. Wydzielenie parceli z obszaru
wpisanego do rejestru zabytków grozi zaś niebezpieczeństwem trwałego i
niewłaściwego zagospodarowania tego terenu. Występowanie na nim pawilonu hand-
lowego ma zresztą tymczasowy charakter. Zgodnie bowiem z ogólnym planem
zagospodarowania przestrzennego gminy, jak też szczegółowym planem "Centrum" C.
z 1988 r., na przedmiotowej działce przewidziana jest adaptacja istniejącej szkoły (do
czasu wybudowania nowej), a teren podlega ochronie konserwatorskiej.
Skarga Gminnej Spółdzielni na powyższe postanowienie Generalnego Konser-
watora Zabytków została przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona postanowie-
niem z dnia 15 grudnia 1994 r. [...]. Zdaniem składu orzekającego skarga taka jest w
świetle art. 196 § 3 k.p.a. niedopuszczalna.
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizją nadzwyczajną z
dnia 14 czerwca 1995 r. zaskarżył Minister Sprawiedliwości. Skarżący zarzucił temu
orzeczeniu rażące naruszenie art. 204 § 1, art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 27 ustawy z
dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze
zm.) i na podstawie art. 210 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do
ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister wywiódł, że na podstawie art. 27
ustawy o ochronie dóbr kultury wojewódzki konserwator zabytków orzeka indywidualnie
o dopuszczeniu albo o odmowie dopuszczenia do zamierzonych czynności (robót) w
każdym obiekcie lub na nieruchomościach poddanych konserwatorskiej ochronie.
Orzeczenie takie zawsze rozstrzyga o istocie sprawy, a więc jest decyzją
administracyjną w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., wiążącą zarówno strony, jak też
organy administracji publicznej wykonujące urzędowe czynności względem nieru-
chomości lub obiektów poddanych ochronie zabytków.
Zastąpienie decyzji z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury przez postanowienie
przewidziane w art. 106 k.p.a. prowadzi do niedopuszczalnnego ograniczenia
przysługujących stronom środków ochrony prawnej. Pozbawia bowiem dostępu do sądu
administracyjnego (art. 106 § 5 w zw. z art. 196 § 3 k.p.a.), czym narusza też
konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Naruszeniem tej zasady
jest ponadto sytuacja, w której stanowisko innego organu, wyrażone w trybie art. 106
k.p.a. dla wewnętrznych potrzeb danego postępowania, miałoby rozstrzygać o istocie
sprawy w postępowaniu głównym. Ewentualna skarga do sądu administracyjnego na
decyzję wydaną w postępowaniu głównym (tzn. na decyzję o odmowie dokonania żą-
danego podziału nieruchomości) nie mogłaby objąć rozstrzygnięcia dokonanego pos-
tanowieniem organu ochrony zabytków, wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. Postano-
wienie to, jako niezaskarżalne do sądu administracyjnego, wiązałoby niezmiennie organ
orzekający w postępowaniu głównym.
Jeżeli zatem strona wnosząca o dokonanie podziału nieruchomości poddanej
ochronie zabytków nie przedłożyła organowi właściwemu w sprawach podziału
uprzedniej decyzji wymaganej przez art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, to organ ten
powinien do tego momentu zawiesić postępowanie.
W konkluzji wywodów rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości wyraził
pogląd, że postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 1993 r.
powinno być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod kątem zgodności z
ustawą o ochronie dóbr kultury, a zwłaszcza przepisem jej art. 27. Potraktowanie tego
postanowienia jako orzeczenia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. i odrzucenie skargi
wniesionej w trybie art. 204 § 1 k.p.a. jako niedopuszczalnej, stanowi zatem rażące
naruszenie tych przepisów oraz art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są trafne, dobrze umotywowane i uzasadniają
zgłoszony wniosek rewizyjny. Przekonywająca jest zwłaszcza ocena, że zezwolenie
wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie jakiejkolwiek zmiany w nierucho-
mościach lub obiektach objętych ochroną zabytków, wydawane na podstawie art. 27
ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz.
48 ze zm.), ma charakter prawny decyzji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a nie
postanowienia, o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a. Ocena ta nie ulega zmianie także
wówczas, gdy wspomniane rozstrzygnięcie zapada w postępowaniu, które wobec
głównego, czy podstawowego postępowania administracyjnego ma tzw. incydentalny
charakter.
Jak już bowiem zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9
grudnia 1993 r., III ARN 54/93, zależność między takimi postępowaniami nie jest
prosta, ani bezpośrednia. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji "typowej",
w której wydanie decyzji zależy od opinii lub stanowiska innego organu, wyrażanych w
nie decyzyjnej formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowisko innego organu
wyrażone w jego postanowieniu ma wówczas cechy dokumentu zawierającego opinię
lub konsultację specjalistyczną co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej,
a zatem ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywację organu mającego
kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W systemie prawa
administracyjnego występują jednak i takie uregulowania, których przykładem jest art.
27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, gdy postępowanie incydentalne
przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym. W takiej
sytuacji rozstrzygnięcie zapadające w postępowaniu głównym ma charakter decyzji
związanej.
Przytoczone poglądy podziela również Sąd Najwyższy w niniejszym składzie z tą
wszakże różnicą, że postępowanie incydentalne, przesądzające o treści rozstrzygnięcia
sprawy w postępowaniu głównym, nie może być wszczęte z inicjatywy organu
administracyjnego kompetentnego do wydania w nim takiej związanej decyzji. Organ
ten nie ma bowiem w postępowaniu incydentalnym przymiotu strony w rozumieniu art.
28 k.p.a. Postępowanie administracyjne może zaś być w świetle art. 61 § 1 k.p.a.
wszczęte tylko na wniosek strony lub z urzędu. Nie wynika stąd bynajmniej - jak twierdzi
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - że
wspomniany organ powinien się zatem zwrócić do organu współdziałającego, czy raczej
współdecydującego, o wyrażenie jego woli w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., a więc w
formie postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny uważa zresztą niekonsekwentnie,
że wola wspomnianego organu musi być stosownie do art. 104 k.p.a. wyrażona w
formie decyzji, jeżeli o wszczęcie incydentalnego postępowania administracyjnego
wnosi sama strona.
Tymczasem o charakterze prawnym rozstrzygnięcia w administracyjnym postę-
powaniu incydentalnym przesądzają przepisy prawa materialnego, a nie przepisy
proceduralne. Jeżeli więc zezwolenie wydawane przez wojewódzkiego konserwatora
zabytków na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach jest decyzją
administracyjną, to powinna ona zapaść w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym
postępowanie o podział nieruchomości podlegającej konserwatorskiej ochronie. Gdyby
zaś postępowanie o podział takiej nieruchomości zostało już wszczęte, to kwestia
przedmiotowego zezwolenia staje się zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym
zawieszenie toczącego się postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kierując się powyższymi przesłankami Sąd Najwyższy na podstawie art. 207 § 2
pkt 3 k.p.a. w związku z art. 422 § 2 k.p.c. orzekł jak w sentencji postanowienia.
========================================