Wyrok SN z 17 kwietnia 1997, sygn. III RN 12/97
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono rewizję nadzwyczajną
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
rewizja nadzwyczajna od orzeczenia NSA / sprawa administracyjna
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
17 kwietnia 1997
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Andrzej Wasilewski
Podstawa prawna
art. 10
kpc
art. 16
kpa
art. 156
kpa
art. 161
kpa
art. 206
kpa
art. 207
kpa
art. 393
kpc
art. 38
prawo budowlane
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
III RN 12/97
Podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu(art. 46 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. oraz art.
32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr
89, poz. 414 ze zm.), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę,
korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ
pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja (art. 47 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 38 ust. 1
prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na bu-
dowę, w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub
zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uza-
sadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale
wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania
obywateli do działań Państwa i administracji publicznej.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 1997 r. sprawy ze skargi
Hodowli Buraka Pastewnego w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r.
[...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w
Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 lipca 1990 r. ustalił lokalizację inwestycji
Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ w K. w odniesieniu do II etapu
budowy osiedla domów jednorodzinnych w K.-W. wraz z oczyszczalnią ścieków w
rejonie ulic: D., Z.W. i G., uznając że jest ona zgodna z obowiązującym w chwili podej-
mowania decyzji miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla
tego terenu. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Kolegium Odwoławcze przy
Sejmiku Samorządowym Województwa K., a następnie także wyrokiem Naczelnego
Sądu Administracyjny-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie oddalona została skarga na
tę decyzję złożona przez Hodowlę Buraka Pastewnego Skarbu Państwa w K.
W nawiązaniu do powyższej decyzji lokalizacyjnej, w dniu 28 września 1994 r.
Prezydent Miasta K. wydał decyzję, mocą której zatwierdził plan realizacyjny i udzielił
pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych w W. wraz z oczyszczalnią
ścieków. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę K. decyzją z dnia 25
listopada 1994 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezyden-
towi Miasta K. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. wydał
decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r., mocą której ponownie udzielił pozwolenia na reali-
zację zamierzonej budowy.
W dniu następnym po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. wspomnianej decyzji,
tzn. dnia 31 grudnia 1994 r., weszła w życie uchwała nr 58 Rady Miasta K. z dnia 16
listopada 1994 r. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr 24 z dnia 16
grudnia 1994 r., s.267) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego za-
gospodarowania przestrzennego. W wyniku tej zmiany teren przeznaczony na reali-
zację inwestycji, której dotyczyło wspomniane pozwolenie wydane przez Prezydenta
Miasta K., określony został w planie jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Po-
wołując się na tę zmianę Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa wniosła
odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r.
o pozwoleniu na budowę. W wyniku tego odwołania Wojewoda K. wydał decyzję z dnia
7 kwietnia 1995 r., którą utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta K.,
biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że
inwestor jako wieczysty użytkownik miał uprawnienia do dysponowania terenem;
podkreślając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że skoro w dacie wydania przez
organ pierwszej instancji pozwolenia na budowę była ona zgodna z planem
zagospodarowania przestrzennego, to późniejsza zmiana tego planu nie ma znaczenia
w sprawie.
W dniu 4 maja 1995 r. Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa, działając
w imieniu i na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, złożyła do Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na wspomnianą
decyzję Wojewody K., zarzucając w niej: naruszenie przepisów KPA oraz art. 61 i art.
62 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP
(Dz. U. Nr 29, poz. 154), art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.
127), art. 5, art. 7 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów
rolnych i leśnych oraz art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych
i leśnych, a także art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i
art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89,
poz. 415). Ponadto w skardze i w kolejnych pismach procesowych strona skarżąca
zarzuciła także, że Gmina K. nie oddała skutecznie inwestorowi terenu objętego
lokalizacją, a w związku z tym inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania tym
terenem w chwili ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę
zarówno Wojewoda K. w piśmie z dnia 14 czerwca 1995 r., jak i występująca w
charakterze uczestnika postępowania Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych
?W.@ (w piśmie złożonym w Sądzie w dniu 26 sierpnia 1996 r.) wnieśli o oddalenie
skargi.
Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji spełnione były wymagane
prawem, a w szczególności określone przepisami art. 20 oraz art. 28 i art. 31 prawa
budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 12,
§ 19 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia
20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48
ze zm.), warunki niezbędne do zatwierdzenie planu realizacyjnego oraz udzielenia
inwestorowi pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w
szczególności, że w chwili udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywała ostateczna i
prawomocna zarazem decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, która nie
może być skutecznie kwestionowana, aż do chwili prawomocnego stwierdzenia jej
nieważności albo jej wygaśnięcia w wyniku wydania nowej decyzji. Ponadto Naczelny
Sąd Administracyjny ustalił, że inwestor dysponował stosownym stwierdzeniem prawa
do terenu. Prawo do terenu inwestor uzyskał w dacie złożenia do Wydziału Ksiąg
Wieczystych Sądu Rejonowego dla Miasta K.-P. wniosku o wpis stwierdzający
ustanowienie aktem notarialnym z dnia 12 marca 1993 r. [...] przez Gminę K. na rzecz
inwestora wieczystego użytkowania. Wpisu w księdze wieczystej [...] na rzecz inwestora
dokonano w dniu 11 lipca 1995 r. Okoliczności te dowodzą, że ubiegając się o
pozwolenia inwestor zachował terminy określone w art. 21 ust. 4 prawa budowlanego z
dnia 24 października 1974 r.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z
dnia 29 sierpnia 1996 r. [...], oddalił skargę.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 28 lutego 1997 r. [...] wniósł
od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną, w której
zarzucił: po pierwsze - rażące naruszenie prawa przez obrazę przepisów art. 156 § 1
pkt 5 KPA w związku z art. 206 KPA i w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), a także art. 207 § 3 i 5
KPA w związku z art. 68 wymienionej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym oraz po drugie - naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i
wniósł: 1) o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejs-
cowego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]; 2) o stwierdzenie nieważności
decyzji Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji
Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r. w przedmiocie pozwolenia na
zagospodarowanie terenu i budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z obiektami i
urządzeniami towarzyszącymi - w obu wypadkach jako decyzji niewykonalnych w
dniach ich wydania i których niewykonalność ma charakter trwały oraz 3) o rozstrzyg-
nięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rewizji
nadzwyczajnej zarzucono w szczególności, że w wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego uznano za zgodne z prawem decyzje administracyjne, które były dotknięte
wadą powodującą ich nieważność, bowiem były niewykonalne w dniach ich wydania i
których niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 KPA), co Naczelny Sąd
Administracyjny powinien przy orzekaniu wziąć pod uwagę z urzędu. W rewizji
nadzwyczajnej powtórzone zostały zarzuty jakie w toku postępowania przed Naczelnym
Sądem Administracyjnym podnosiła strona skarżąca. Wskazano, że jest rzeczą
nieprawdopodobną, ażeby organ I instancji wydając ponownie w dniu 30 grudnia 1994
r. pozwolenie na budowę przedmiotowego osiedla nie wiedział, iż wyraża zgodę na
budowę takiego osiedla na terenie, który w ogólnym planie zagospodarowania
przestrzennego Miasta K. w wyniku jego zmiany będzie z dniem 31 grudnia 1996 r.
prawnie uznany za ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Ponadto przy rozpatrywa-
niu sprawy nie uwzględniono okoliczności, iż decyzja wydana przez organ I instancji w
dniu 30 grudnia 1996 r. nie była decyzją ostateczną, a po tym dniu nie mogła być wyko-
nalna ze względu na wchodzący w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. zakaz jakiejkolwiek
zabudowy terenu, na którym miałoby być zlokalizowane przedmiotowe osiedle. W
rewizji nadzwyczajnej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod
uwagę powyższych okoliczności w sprawie z urzędu (art. 206 KPA), a tym samym
dopuścił się obrazy art. 207 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym i przez to rażąco naruszył prawo, a także interes Rzeczypospolitej
Polskiej wyrażający się w obowiązku ochrony w szczególności gruntów rolnych
stanowiących mienie ogólnonarodowe. W dniu 10 kwietnia 1997 r. pismo popierające
zarzuty rewizji nadzwyczajnej złożyła również Agencja Własności Rolnej Skarbu
Państwa - Oddział Terenowy w W. W piśmie tym podkreśla się w szczególności, że
inwestor, czyli Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ wystąpiła o
pozwolenie na budowę nie zachowując terminu określonego w obowiązującym wów-
czas stanie prawnym w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). W tej sytuacji
nie było podstaw dla wydania pozwolenia na budowę, bo decyzja lokalizacyjna z mocy
prawa utraciła ważność. Ponadto zarzuciła, że w dniu 7 kwietnia 1995 r., czyli w dacie
wydania przez Wojewodę K. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które
utrzymywała w mocy wydaną w tej samej sprawie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia
30 grudnia 1994 r., obowiązywała już, bo weszła w życie w dniu 31 grudnia 1994 r.
zmieniona wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu.
Biorąc pod uwagę, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy art. 66 ust. 2,
art. 35 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 3 i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 7 tej usta-
wy, który stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem
gminnym, a także przepisy art. 103 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzja wojewody, jako organu
drugiej instancji, która narusza wymienione wyżej przepisy, powinna być uznana za
nieważną. Pismem z dnia 12 kwietnia 1997 r. odpowiedź na zarzuty podniesione w
rewizji nadzwyczajnej przedstawiła także występująca w charakterze uczestnika
postępowania - Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ z siedzibą w K.,
wnosząc o oddalenie rewizji nadzwyczajnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. zatwierdził plan reali-
zacyjny oraz przyznał pozwolenie na budowę Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzin-
nych ?W.@ w K. W dacie wydania tej decyzji była ona zgodna z obowiązującymi
wówczas wymaganiami prawnymi. W szczególności została ona wydana w nawiązaniu
do ustaleń wynikających z wydanej wcześniej decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta
K. z dnia 23 lipca 1990 r., która w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana
została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa K. z
dnia 20 listopada 1990 r., a następnie także prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 3 kwietnia
1991 r. [...]; decyzja ta była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego oraz wymaganiami ustawowymi dotyczącymi decyzji lokalizacyjnej
wydawanej na podstawie art. 43 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99).
Na skutek odwołania wspomniana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia
30 grudnia 1994 r. utrzymana została w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 7 kwietnia
1995 r. W dacie podejmowania decyzji w niniejszej sprawie przez Wojewodę K., jako
organ drugiej instancji, obowiązywał stan prawny zasadniczo odmienny w porównaniu
ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na
budowę przez Prezydenta Miasta K., jako organ pierwszej instancji. W szczególności z
dniem 31 grudnia 1994 r., tzn. już w dniu następnym po dniu wydania decyzji przez
Prezydenta Miasta K., weszła w życie - istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy
- zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała między
innymi na tym, że w nowej wersji miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego teren, na którym zlokalizowana była wspomniana inwestycja, określony
został jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Należy przy tym odnotować, że
wspomniana uchwała Rady Miasta K. w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego podjęta została na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 34
ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. w dniu 16 listopada 1994 r. i
zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 tej ustawy weszła w życie po upływie 14 dni od dnia
jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K., który ukazał się z datą 16
grudnia 1994 r., czyli weszła ona w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. Oznacza to, że
zarówno w dacie podejmowania przez Radę Miasta K. (16 listopada 1994 r.), jak i w
dacie publikacji (16 grudnia 1994 r.), a tym bardziej w dacie wejścia w życie (31 grudnia
1994 r.) wspomnianej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, obwiązywała już ostateczna i prawomocna
zarazem decyzja lokalizacyjna, na mocy której Spółdzielnia Budowy Domów
Jednorodzinnych ?W.@ w K. nabyła prawa do zagospodarowania działki na cele
budowlane (art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym). W świetle obowiązujących
wówczas przepisów prawnych sama zmiana miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego nie powodowała utraty praw nabytych z ostatecznej i prawomocnej
zarazem decyzji administracyjnej, która w chwili jej wydania była zgodna z miejscowym
planem zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ustawy o planowaniu
przestrzennym - a contrario). Decyzja ta nie utraciła ważności z przyczyn określonych w
art. 43 ust. 3 tej ustawy (bowiem Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych
uzyskała prawo do gruntu na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 12
marca 1993 r. i następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.-P. z dnia 11 lipca
1995 r. [...], wpisana została na tej podstawie jako użytkownik wieczysty do ksiąg
wieczystych oraz przed upływem 3 lat od daty uprawomocnienia się decyzji lokaliza-
cyjnej, tzn. licząc od dnia 3 kwietnia 1991 r., wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na
budowę). Decyzja lokalizacyjna, o której mowa, nigdy nie została też uchylona w trybie
określonym przepisami art. 155, art. 156 lub art. 161 KPA.
Ponadto z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W myśl
nowych przepisów lokalizacji inwestycji dokonuje się w drodze tzw. decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym). Decyzja taka musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego (art. 16, art. 34 oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy). Art.
35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza także zasadę
prawną, w myśl której: ?z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami planu@. Zasada ta
dotyczy jednak wyłącznie planów lub zmian planów uchwalanych już na podstawie
przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. począwszy od dnia 1
stycznia 1995 r.; przesądza o tym expressis verbis art. 68 ust. 1 tej ustawy, który
stanowi, że przepisów nowej ustawy dotyczących skutków prawnych uchwalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się do miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w
życie nowej ustawy, tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc do dnia 31 grudnia
1994 r. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zmiana planu
zagospodarowania przestrzennego, która dokonana została na podstawie przepisów
uprzednio obowiązującej ustawy nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art.
35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto, zgodnie z zasadami intertemporalnymi wprowadzonymi przez ustawę o
zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia
w życie tej ustawy (tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) i nie zakończonych przed tą
datą decyzją ostateczną, należy stosować przepisy tej ustawy (art. 66 ust. 1 ustawy).
Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
regulują zasady i tryb wydawania decyzji administracyjnych wyłącznie w sprawach tzw.
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy),
które zastąpiły dawne decyzje lokalizacyjne (art. 36 - art. 46 ustawy o planowaniu
przestrzennym z 1984 r.). Wynika stąd, że zasada intertemporalna, o której tutaj mowa,
dotyczyć może wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie
lokalizacji inwestycji, która była wszczęta, ale nie została zakończona decyzją
ostateczną pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów prawnych. W kontekście
rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji
lokalizacyjnej zakończone zostało decyzją ostateczną i prawomocną przed dniem 1
stycznia 1995 r., to bezprzedmiotowe byłoby w tym wypadku powoływanie się na
przepis art. 66 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona
została zasada intertemporalna, w myśl której: ?Ostateczne decyzje o ustaleniu
lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o
pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodaro-
wania terenu@. O zakresie stosowania wyrażonej w tym przepisie zasady przesądzić
musi to: czy użyte w tym wypadku określenie ?nie wydano decyzji o pozwoleniu na
budowę@ oznacza, że w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej nie doszło
jeszcze do wydania ?jakiejkolwiek (choćby nieostatecznej) decyzji o pozwoleniu na
budowę@, czy też nie doszło jeszcze do wydania ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu na
budowę@. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że już w samej dyspozycji
art. 66 ust. 2 ustawy ustawodawca czyni wyraźną dystynkcję, skoro w odniesieniu do
decyzji lokalizacyjnych wskazuje tylko na ?ostateczne decyzje@, a w odniesieniu do
pozwoleń budowlanych posługuje się już ogólnym określeniem ?decyzja@. Daje to
podstawę do twierdzenia, że rozróżnienie takie zostało wprowadzone celowo i w
wypadku pozwoleń budowlanych obejmuje zarówno decyzje nieostateczne, jak i
decyzje ostateczne. Jest znamienne, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodaro-
waniu przestrzennym, który pod tym względem stanowi wyjątek w stosunku do zasady
wyrażonej w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy,uchwalenie lub zmiana miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego nie powoduje z mocy prawa (ex lege) wygaśnięcia
wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
(odpowiadająeja dawnej decyzji lokalizacyjnej), jeżeli na podstawie tej decyzji wydano
już decyzję o pozwoleniu na budowę. Także i w tym wypadku mowa jest o wydaniu
?decyzji o pozwoleniu na budowę@, a nie o wydaniu ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu
na budowę@, jako o przesłance prawnej gwarantującej skuteczną ochronę praw
inwestora.
Tego typu rozwiązanie na gruncie przepisów obowiązującej ustawy o zagos-
podarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę
koncepcji prawnej, w myśl której sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodaro-
wania terenu ani nie daje jej adresatowi praw do terenu, ani nie daje mu podstaw do
występowania z roszczeniami o zwrot nakładów poniesionych w związku z ubieganiem
się o tę decyzję, gdy nie uzyskał on prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i
uprawnień osób trzecich (art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Natomiast w sytuacji, gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu określony podmiot dysponujący prawem do gruntu wystąpi o
pozwolenie na budowę, ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający
pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego).
Co więcej wynika stąd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych,
podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospoda-
rowania terenu oraz dysponujący prawem do gruntu (art. 46 ustawy o zagospodaro-
waniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego), który wys-
tąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, od chwili wydania przez organ pierwszej
instancji decyzji o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich
praw, która polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na
budowę, w dalszym toku tego postępowania, nie ulega wygaśnięciu w razie uchwalenia
lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3
ustawy o planowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest
w tym wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale wynika także z potrzeby
stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa
i administracji publicznej. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wzmocniona
ochrona prawna jest uzasadniona tym bardziej, że pozwolenie budowlane wydane
zostało w tym wypadku w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej wydanej na
podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych, która w razie spełnienia
warunków wynikających z ustawy przyznawała inwestorowi określone uprawnienia (art.
43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym).
Podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut nieważności utrzymanej w mocy
wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 1996 r. decyzji ad-
ministracyjnej Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. jako niewykonalnej w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 5 KPA, w świetle powyższych wywodów okazuje się chybiony. Zarówno
w sensie prawnym, jak i faktycznie decyzja ta od chwili jej wydania ma charakter decyzji
wykonalnej. Nawet gdyby przyjąć, że z jakichkolwiek powodów przedstawiona powyżej
interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych może być
dyskusyjna, to i tak nie dawałoby to podstaw dla postawienia zarzutu ?nie-
wykonalności@ decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA. Nie ma wątpliwości, że w
danym wypadku chodzi o decyzję faktycznie wykonalną. Także w sensie prawnym nie
sposób wskazać jednoznaczną podstawę prawną zakazującą podjęcia działania, o
którym mowa w decyzji. Jeżeli bowiem na gruncie obowiązującego porządku prawnego
brak jest wyraźnej i jednoznacznej normy prawnej zakazującej jakiegoś zachowania
dozwolonego decyzją administracyjną, to tylko z tej przyczyny, że w określonej sytuacji
istnieje kontrowersja co do tego czy zachowanie to naruszy czy też nie naruszy
obowiązującego porządku prawnego, decyzja zezwalająca na jego podjęcie nie może
być kwalifikowana jako ?prawnie niewykonalna@. Stwierdzenie nieważności decyzji
administracyjnej na podstawie którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1
KPA wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja taka jest dotknięta jedną z wad
określonych w tym przepisie. Natomiast przepisy określające przesłanki prawne uza-
sadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą być
interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej
stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 KPA), a wszelkie
wyjątki od zasad prawnych muszą być interpretowane restryktywnie (wyrok NSA z dnia
7 lipca 1983 r., II SA 581/83).
W tej sytuacji Sąd Najwyższy na podstawie art. 393
12
KPC w związku z art. 10
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz-
porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu
układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w
sentencji wyroku.
========================================), a wszelkie
wyjątki od zasad prawnych muszą być interpretowane restryktywnie (wyrok NSA z dnia
7 lipca 1983 r., II SA 581/83).
W tej sytuacji Sąd Najwyższy na podstawie art. 393
12
KPC w związku z art. 10
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz-
porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu
układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w
sentencji wyroku.
========================================