Wyrok SN z 20 listopada 1998, sygn. II UKN 175/98
Data orzeczenia
20 listopada 1998
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział II
Przewodniczący
SSN Stefania Szymańska
Tagi
Podstawa prawna
II UKN 175/98
Zawarte w art. 18 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) okreś-
lenie „niezaspokojenie zobowiązań zlikwidowanych przedsiębiorstw gospo-
darki rolnej” obejmuje także nieopłacenie składki na ubezpieczenie społeczne
pracowników tych przedsiębiorstw.
Przewodniczący: SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Roman Kuczyński,
Stefania Szymańska (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Jana
Szewczyka, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 1998 r. sprawy z wniosku Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w W. przeciwko Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w S. o składki na ubezpieczenie społeczne,
na skutek kasacji organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego-Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z dnia 21 listopada 1997 r. [...]
o d d a l i ł kasację.
U z a s a d n i e n i e
Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w S., decyzją z dnia 3 września
1996 r. zobowiązał Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w
W., której Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności i innych praw
rzeczowych, do zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników
Państwowego Ośrodka Hodowli Zarodowej w S. W uzasadnieniu decyzji powołał się
na to, że Agencja Własności Rolnej z mocy art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991
r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), jako powiernik wykonywania
prawa własności Skarbu Państwa przejęła między innymi Państwowy Ośrodek Ho-
dowli Zarodowej w S. i jego wierzytelności oraz długi i z tego tytułu zobowiązana jest
2
do zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Żądanie Agencji stwier-
dzenia wygaśnięcia zobowiązania z tytułu składek byłego POHZ S. wobec Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych jest bezpodstawne. To, że Fundusz Ubezpieczeń Spo-
łecznych, na rzecz którego opłacane są składki, jest administrowany przez ZUS -
centralny organ administracji państwowej, nie oznacza, że Fundusz jest mieniem
państwowym i należy do Skarbu Państwa, a skoro tak, to w sprawie nie można sto-
sować art. 18 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r.
W odwołaniu od decyzji Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział
Terenowy w W. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności
art. 18 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rol-
nymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3)
przez przyjęcie, że zobowiązania składkowe na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wygasły, ponieważ nie są zobowiąza-
niami wobec Skarbu Państwa.
Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z sie-
dzibą w Gdyni, wyrokiem z dnia 23 maja 1997 r. oddalił odwołanie. W uzasadnieniu
Sąd podał, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa w W. pismem z dnia 14
sierpnia 1996 r. wniosła o umorzenie zaległych składek byłego POHZ S. wobec Od-
działu ZUS w S., na które składała się kwota 184.401,78 zł wynikająca z bilansu lik-
widacyjnego na dzień 31 marca 1993 r., tj. na dzień protokołu zdawczo-odbiorczego
oraz odsetek od tej kwoty do dnia 19 stycznia 1994 r. Natomiast w dniu 26 sierpnia
1996 r., powołując się na treść wyżej przytoczonego pisma, zmieniła zawarty w nim
wniosek, wnosząc o umorzenie zaległych zobowiązań byłego POHZ S. wobec ZUS w
ten sposób, iż wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia tych zobowiązań. Zdaniem Sądu
Wojewódzkiego, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia
odwołania Agencji z następujących powodów: Zakład Ubezpieczeń Społecznych
działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i fi-
nansowaniu ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz.
137 ze zm.). Z treści art. 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, iż ubezpieczenie spo-
łeczne zapewnia ubezpieczonym i członkom ich rodzin świadczenia pieniężne z two-
rzonych na ten cel funduszy. Dysponentem funduszu jest Zakład Ubezpieczeń Spo-
łecznych. Dochodami funduszu zgodnie z art. 26 tejże ustawy są: składki na ubez-
pieczenie społeczne; dotacje celowe z budżetu państwa na zrefundowanie świad-
czeń, o których mowa w art. 29 pkt 1 (świadczenia zlecone do wypłaty na podstawie
3
odrębnych przepisów oraz odsetki za opóźnienie w ustaleniu prawa do świadczeń lub
ich wypłacie, które podlegają refundacji z dotacji celowej z budżetu państwa i
kosztów ich obsługi oraz inne dotacje powierzone w odrębnych przepisach); zwroty
nienależnie pobranych świadczeń, nie podlegające potrąceniu z wypłaconych
świadczeń; odsetki z lokat nadwyżki Funduszu i inne przychody.
Ze środków Funduszu - wywiódł dalej Sąd Wojewódzki - zgodnie z art. 27 po-
wołanej ustawy pokrywa się, między innymi, wydatki na świadczenia pieniężne z
ubezpieczenia społecznego oraz należne od Zakładu odsetki za opóźnienie w usta-
leniu prawa do świadczeń lub ich wypłacie, jak również koszty bieżącej działalności
Zakładu, rad nadzorczych, komisji lekarskich d/s Inwalidztwa i zatrudnienia, wydatki
inwestycyjne i remonty kapitalne, itd. W świetle wymienionych przepisów ubezpie-
czenia społeczne stanowią system zagwarantowanych ustawowo i związanych z
pracą świadczeń o charakterze roszczeniowym, pokrywającym potrzeby wywołane
przez zdarzenia losowe lub inne zrównane z nimi zdarzenia, spełnianych przez zo-
bowiązane do tego instytucje oraz finansowanych na zasadzie bezpośredniego roz-
łożenia ciężaru tych świadczeń w całości lub przynajmniej w poważnej części przez
osoby do nich uprawnione. Oznacza to, że ubezpieczenia społeczne mają charakter
powszechny, gdyż obejmują swoim zakresem podmiotowym, na zasadzie przymusu,
wszystkie grupy zawodowe wykonujące działalność zawodowa. Tak więc obowiązek
opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za byłych pracowników POHZ w S.
istniał z mocy prawa, a należności z tytułu składek nie miały charakteru należności
państwowych, tak jak to twierdzi wnioskodawca, lecz były należnościami indywidual-
nymi tworzącymi Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, którego dysponentem jest Zak-
ład Ubezpieczeń Społecznych, który w dalszej kolejności ma ustalić w przyszłości dla
pracowników tego zlikwidowanego przedsiębiorstwa świadczenia pieniężne w
przypadku zdarzeń losowych uniemożliwiających wykonywanie im pracy. Chodzi o
takie zdarzenia jak: osiągnięcie wieku emerytalnego, powstanie inwalidztwa, śmierć
pracownika, niezdolność do pracy spowodowana chorobą. Według Sądu Wojewódz-
kiego, aby stwierdzić, tak jak żąda wnioskodawca, iż zobowiązania Agencji Własno-
ści Rolnej Skarbu Państwa w postaci zaległych świadczeń na Fundusz Ubezpieczeń
Społecznych są zobowiązaniami wobec Skarbu Państwa i wygasły na podstawie art.
18 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, należałoby przyjąć, iż Zakład
Ubezpieczeń Społecznych reprezentuje Skarb Państwa, a należności tworzące Fun-
4
dusz Ubezpieczeń Społecznych są należnościami państwowymi. Z treści art. 33 KC
wynika, iż osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym
przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Z żadnego przepisu ustawy z
dnia 25 listopada 1986 r. nie wynika, jakoby Zakład Ubezpieczeń Społecznych po-
siadał osobowość prawną. Także chybione jest powoływanie się przez wnioskodaw-
cę na art. 34 KC mówiący, iż Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych
podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego
do innych państwowych osób prawnych, albowiem zobowiązania wobec Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych mają charakter administracyjno-prawny, a Zakład Ubez-
pieczeń Społecznych jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który
nie ma charakteru mienia państwowego. Słuszne jest zatem twierdzenie organu
rentowego, iż gromadzenie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma na celu zagwa-
rantowanie świadczeń z ubezpieczenia, przewidzianych przepisami o ubezpieczeniu
społecznym, wszystkim uprawnionym do jego gromadzenia. W tym stanie rzeczy, w
świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawnione stwierdzenie, iż Zakład
Ubezpieczeń Społecznych jest Skarbem Państwa, a wobec tego żądanie Agencji
Własności Rolnej jest bezpodstawne.
W apelacji wnioskodawca podtrzymał zarzut obrazy prawa materialnego, tj.
art. 18 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieru-
chomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw i wniósł o
zmianę decyzji organu rentowego z dnia 3 września 1996 r. przez stwierdzenie wy-
gaśnięcia zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przejętych przez
Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddziału Terenowego w W. po zlikwi-
dowanym przedsiębiorstwie państwowym, tj., Państwowym Ośrodku Hodowli Zaro-
dowej w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa
procesowego za obie instancje.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 1997 r. Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wy-
rok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego i ustalił, że obowiązek Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w W. opłacenia składki na
ubezpieczenie społeczne za pracowników byłego Państwowego Ośrodka Hodowli
Zarodowej w S. wygasł [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny podkreślił, iż Agencja Własności
Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w W. przejęła zlikwidowany Państwowy
Ośrodek Hodowli Zarodowej w S. wraz z jego wierzytelnościami i długami. Z dniem
5
wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowa-
niu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) - wywiódł dalej Sąd Apelacyjny - z mocy art. 18 wygasły
przyjęte przez Agencję na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych niezaspo-
kojone zobowiązania zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rol-
nej wobec Skarbu Państwa. Stanowisko organu rentowego, że składki na Fundusz
Ubezpieczeń Społecznych nie są zobowiązaniami wobec Skarbu Państwa nie jest
trafne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest centralnym organem administracji
państwowej, nie posiadającym osobowości prawnej. Z mocy art. 25 ust. 2 ustawy z
dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych Zak-
ład Ubezpieczeń Społecznych jest dysponentem składek Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, który jest funduszem celowym przeznaczonym na ubezpieczenia spo-
łeczne i stanowi zabezpieczenie na przyszłość lub na wypadek zdarzeń losowych,
przy czym także nie posiada osobowości prawnej. Należności z tytułu składek na
ubezpieczenia społeczne opłacane przez osoby prawne i fizyczne na rzecz Fundu-
szu Ubezpieczeń Społecznych stają się własnością ZUS-u, a więc Skarbu Państwa,
ponieważ z chwilą ich uiszczenia osoby te tracą prawo do ich zwrotu (chyba, że
obowiązek zapłaty nie istniał lub istniał w innej wysokości). Wynika to z samej istoty
aktualnie obowiązującego systemu ubezpieczeniowego. Za tym, że należności
składkowe są należnościami państwowymi, świadczy fakt, iż „ubezpieczenia spo-
łeczne gwarantuje państwo”, uwzględniając odrębny fundusz na cel ubezpieczenia
społecznego w budżecie, a dochody i wydatki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
stanowią w ustawie budżetowej odrębną pozycję. Także wysokość składki określa
nie ubezpieczyciel, a Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 33 ustawy z dnia
25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych) w
ramach władzy państwa. Zobowiązania składkowe wobec ZUS mają więc charakter
publiczno-prawny, a taki charakter mogą mieć tylko należności państwowe. Państwo
też jest gwarantem wypłaty świadczeń przysługujących z tytułu ubezpieczenia spo-
łecznego (art. 3 powołanej wyżej ustawy). Skoro ani ZUS ani Fundusz Ubezpieczeń
Społecznych nie posiadają osobowości prawnej, zatem zobowiązania składkowe
stanowią zobowiązania wobec Skarbu Państwa, które w tym zakresie jest reprezen-
towane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż
pozwany występując w innych sprawach cywilnych, a także z ubezpieczeń spo-
łecznych, określa się jako Skarb Państwa. Trafnie wnioskodawca podniósł w apelacji,
6
że Sąd Najwyższy, między innymi, w uchwale z dnia 24 listopada 1995 r. , III CZP
165/95 (OSNC z 1996 z. 3, poz. 36), określając stronę pozwaną użył sformułowania
Skarb Państwa - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Mając te argumenty na uwadze
należało zatem przyjąć, że zaległe składki przejęte przez Agencje Własności Rolnej
Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w W. wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
stanowią zobowiązania wobec Skarbu Państwa w rozumieniu art. 18 powołanej
ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r.
W kasacji organ rentowy, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art.
18 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. przez błędną jego wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie oraz przez przyjęcie, że zaległe zobowiązania składkowe
przejęte przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w W.
wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowią zobowiązania wobec Skarbu
Państwa, w związku z czym wygasają, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku [...] i
oddalenie apelacji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do po-
nownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Gdańsku. Skarżący uważa, że rozs-
trzygnięcie Sądu Apelacyjnego jest błędne, a zawarte w uzasadnieniu wyroku ar-
gumenty nie są trafne. Natomiast podzielając w całej rozciągłości stanowisko Sądu
Wojewódzkiego zawarte w wyroku z dnia 23 maja 1993 r. i w jego uzasadnieniu,
podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Przedstawiciel Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w piśmie procesowym pod-
kreślił, iż przepis art. 18 powołanej wyżej ustawy ma „postać” dość ogólnikową i poz-
wala na różne interpretacje. W konkluzji jednak zaznaczył, że państwo daje gwaran-
cję pełnego pokrycia wydatków Funduszu oraz że aktualnie Fundusz Ubezpieczeń
Społecznych nie ma osobowości prawnej, co należy mieć na uwadze.
Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o oddalenie kasacji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Uzasadnienie kasacji stanowi w znacznej części powtórzenie argumentacji
Sądu Wojewódzkiego, zawartej w wyroku z dnia 23 maja 1997 r. Dlatego nie ma po-
trzeby przytaczania w tym miejscu tych argumentów tym bardziej, że Sąd Apelacyjny
miał je na uwadze, o czym świadczą motywy zaskarżonego wyroku. Sąd Apelacyjny
wskazał w sposób wyczerpujący, z powołaniem się na właściwe przepisy prawa, dla-
czego uznał zarzuty apelacji Państwowej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa -
7
Oddziału Terenowego w W. za uprawnione. Sąd Najwyższy podziela to stanowisko w
całości. Nie można zaakceptować wywodu zawartego w uzasadnieniu kasacji, iż w
obecnym stanie prawnym Fundusz Ubezpieczeń Społecznych stanowi „swoistą włas-
ność społeczną wszystkich osób wnoszących składki na ubezpieczenie społeczne”.
Taka kategoria własności nie jest bowiem znana obowiązującemu prawu, o czym
świadczą zarówno przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i Kodeksu cy-
wilnego. Należy przychylić się do stanowiska Agencji Rolnej Skarbu Państwa, iż
obowiązujący system prawa nie przyznaje zdolności prawnej, ani zdolności sądowej
grupie osób wnoszących składki na ubezpieczenie społeczne. Nie może mieć decy-
dującego znaczenia argument, że uznanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpie-
czenie społeczne za zobowiązania wobec Skarbu Państwa może doprowadzić do
ograniczenia wpływu środków na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, gdyż określe-
nie źródeł wpływów na ten Fundusz należy do prawodawcy, który może - jak to ma
miejsce właśnie w art. 18 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o gospodarowaniu nierucho-
mościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1994 r. Nr 1,
poz. 3) - pozbawić Fundusz pewnych wpływów, ale jednocześnie daje pełną gwaran-
cję na podstawie innych przepisów pokrycia wydatków tego Funduszu.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawiciela ZUS-u, że przepis art. 18
powołanej ustawy ma „postać dość ogólnikową” , co niewątpliwie utrudnia jego wyk-
ładnię. Dlatego Sąd Najwyższy uznał za trafną wypowiedź Prokuratora Prokuratury
Krajowej, iż przy wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze racje jakie przyś-
wiecały prawodawcy przy jego uchwalaniu. Przepis ten stanowi, iż z dniem wejścia w
życie ustawy wygasają przejęte przez Agencję na podstawie protokołów zdawczo-
odbiorczych i niezaspokojone zobowiązania zlikwidowanych przedsiębiorstw gospo-
darki rolnej wobec Skarbu Państwa. Mając na uwadze niezadowalającą, a nieraz
wprost złą sytuację gospodarczo-finansową likwidowanych przedsiębiorstw gospo-
darki rolnej, uprawniony jest wniosek, iż w przepisie tym chodzi o wszelkie zobowią-
zania, a więc i zaległe składki na ubezpieczenie społeczne za pracowników tych
przejmowanych przedsiębiorstw. Właśnie w miejsce tych nieopłaconych składek
Państwo przeznacza z budżetu odpowiednie dotacje na uzupełnienie Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 18 stanowi więc postawę do stwierdzenia
wygaśnięcia także należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie
społeczne, co jest kolejnym przykładem tzw. „oddłużania” przez Państwo niektórych
8
podmiotów gospodarczych, tj. zwolnienia od obowiązku zapłaty zaległych składek na
ubezpieczenie społeczne.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy uznał, iż zarzut naruszenia przez
Sąd Apelacyjny art. 18 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. nie jest upraw-
niony, w związku z czym kasacja podlega oddaleniu na mocy art. 39312
KPC.
========================================