Wyrok - VII SA/Wa 2551/22 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 10 marca 2023
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. znak KOC/939/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium OdwołUchylono zaskarżoną decyzję. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. znak KOC/939/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoł
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
10 marca 2023
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Anna Milicka-Stojek
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Zarząd Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy decyzją z dnia 10 stycznia 2022r. nr 1/2022, na podstawie m. in. art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R K - ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z częścią mieszkalną, garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]oraz dojazdem na części działek nr ewid. [...], [...], [...],[...]z obrębu [...]przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami ABCDEFGA (inwestycja kubaturowa) oraz linią przerywaną i literami a-b-c-d-e-f-g-h-i-j-a (infrastruktura drogowa), na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji.W odniesieniu do ustaleń w zakresie komunikacji organ wskazał, że: dojazd do terenu inwestycji kubaturowej będzie się odbywał z drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej ul. [...]zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] (własność m.st. Warszawy), [...] (właściciel nieustalony; władający na zasadach samoistnego posiadania m.st. Warszawa), [...] (własność m. st. Warszawy, użytkownik wieczysty [...]S.A.) i [...] (właściciel nieustalony; władający na zasadach samoistnego posiadania m. st. Warszawa). Badanie zgodności parametrów wewnętrznej drogi dojazdowej z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nastąpi na etapie pozwolenia na budowę.W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że R K - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: Zakład usług projektowych i budowlanych, złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.Parametry inwestycji wskazane we wniosku, to:- powierzchnia terenu: 3965 m2;- powierzchnia zabudowy: ok. 2052,4,0 m2;- wysokość zabudowy: do IV kondygnacji / do 15,5 m;- liczba kondygnacji naziemnych:4- liczba kondygnacji podziemnych: l- powierzchnia biologicznie czynna: 1007,85m2 /25,92%- powierzchnia całkowita podziemna/naziemna 3381,8 m2/8033,0 m2- powierzchnia całkowita łącznie: 14414,8 m2- powierzchnia użytkowa łącznie: 5340,6 m2- powierzchnia użytkowa usług: 294,7 m2- powierzchnia użytkowa biur: 4088,1 m2- powierzchnia użytkowa mieszkalna: 957,8 m2- liczba mieszkań: 12- liczba miejsc postojowych 100, w tym 94 w garażu podziemnym oraz 6 na terenie, o łącznej powierzchni użytkowej 3835,7m2Do wniosku załączono wstępną koncepcję architektoniczną zamierzenia.Inwestycja znajduje się w obszarze, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] (uchwała nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...]stycznia 2012r.), ale nie stwierdzono przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stopień zaawansowania prac planistycznych nie wskazywał na możliwość uchwalenia planu w ciągu 9 miesięcy od daty złożenia wniosku.Wnioskiem objęto działkę ewidencyjną [...]z obrębu [...]o powierzchni 3965 m2, stanowiącą zgodnie z ewidencją gruntów własność m.st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. Dojazd do inwestycji kubaturowej będzie się odbywał z drogi publicznej ul. [...]za pośrednictwem drogi wewnętrznej ul. [...]na działkach nr ew. [...], [...],[...]i [...].Teren inwestycji usytuowany jest po zachodniej stronie drogi wewnętrznej ul. Łączyny i jest niezabudowany. Najbliższe sąsiedztwo inwestycji stanowią od południa: budynek hotelowy, od północy zabytkowy Zespół [...] i Potok [...] , od zachodu Kanał [...], od wschodu droga wewnętrzna ul. [...], dalej w tym kierunku zespół budynków [...].Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzono, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Analiza ta wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.Dalej wskazano, że w trakcie postępowania uwagi wnieśli: Wydział Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, Wydział Mienia dla Dzielnicy [...]m. st. Warszawy oraz wnioskodawca.Wydział Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...]m.st. Warszawy pismem z 4 listopada 2020 r. poinformował, organ że:"Działając zgodnie z pismem Prezydenta m.st. Warszawy znak [...] z dnia [...].12.2017r. w załączeniu przekazuję akt notarialny Rep Nr A Nr [...] z dnia [...].03.1990r., którym oddano w użytkowanie wieczyste na rzecz A B nieruchomość rolną o powierzchni 115 824 m2, w skład której obecnie wchodzi działka [...] z obrębu [...]o pow. 3965m2. Powyższym aktem notarialnym zwrócono również własność dworu wraz z rzeźbami wpisanymi do rejestru zabytków. W przedmiotowym akcie notarialnym brak jest wskazanego celu na jaki nieruchomość została w użytkowanie wieczyste, znajduje się natomiast zapis, że użytkownik wieczysty obowiązany jest utrzymać budynek w należytym stanie, a w razie zniszczenia lub rozbiórki odbudować go w ciągu 5 lat zgodnie z wymogami Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy (...). Natomiast nieruchomość stanowiąca m.in. działkę ew. nr [...]o pow. 132 234 m2 z obrębu [...]została oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. [...]z dnia [...].06.1994r. [...]" w celu wykorzystania do prowadzenia działalności statutowej ww. przedsiębiorstwa (§ 9 aktu notarialnego)".Wydział Mienia dla Dzielnicy [...]m.st. Warszawy w piśmie z 13 sierpnia 2020 r. poinformował, że: "Ulica [...], przy której położona jest nieruchomość, nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej, a do nieruchomości obecnie możliwy jest dojazd przez działki ewid. [...], [...],[...] i [...]. Zgodnie z danymi ewidencji gruntów działka ewid. [...]stanowi własność m.st. Warszawy, co potwierdza zapis w księdze wieczystej (...). W przypadku ustanowienia drogi dojazdowej m.in. przez działkę nr ewid. [...]wnioskodawca powinien posiadać prawo przejścia i przejazdu w formie służebności. (...) Działka nr ewid. [...] stanowi grunt niehipotekowany znajdujący się we władaniu ZDM. Działka nr ewid. [...] nie podlega komunalizacji na rzecz m.st. Warszawy z uwagi na fakt, że nie jest własnością Skarbu Państwa. Z kolei działka nr ewid. [...]stanowi teren niehipotekowany i znajduje się we władaniu m.st. Warszawy. Ewentualna komunalizacja części działki będzie mogła być procedowana dopiero po wydzieleniu z niej części znajdującej się pod urządzoną drogą oraz po wykonaniu analizy prawno-geodezyjnej. Ponadto do czasu uregulowania stanu prawnego działek nr ewid. [...] i [...]z obrębu [...]brak jest możliwości ustanowienia ich służebności(...)".Wnioskodawca odniósł się do treści ww. pism, wskazując, że: planowana inwestycja obejmuje nie tylko realizację zabudowy kubaturowej na dz. ew. nr [...], ale także budowę infrastruktury technicznej oraz drogowej, która będzie zlokalizowana na cz. dz. ew. nr [...], [...], [...]i [...]. Inwestor wskazał wymienione nieruchomości jako należące do terenu inwestycji i uwzględnił to na załącznikach mapowych. Teren ten oznaczono oddzielnie od działki [...] jedynie dla lepszej czytelności wniosku, ze wskazaniem, że na wymienionych nieruchomościach zrealizowana zostanie niekubaturowa infrastruktura drogowa. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawiera część działki [...], a więc teren, który bezpośrednio przylega do drogi publicznej - ul. [...].Dojazd do działki nr [...]jest możliwy obecnie przez działki ewidencyjne nr [...], [...],[...]oraz [...]. Gdyby nawet wnioskodawca objął wnioskiem tylko działkę przeznaczoną pod zabudowę kubaturową (nr. ew. [...]) to i tak teren ten ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (dostęp pośredni).W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. (II OSK 727/18) wskazano, że jeżeli: "istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na takiego inwestora konieczności posiadania tytułu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.03.2017 r., II OSK 1845/15). Podobnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2020r. , II SA/Kr 683/19: "Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej".Choć ul. [...]nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, nie ma wątpliwości, że jest publicznie dostępna. Potwierdza to pismo Wydziału Mienia dla Dzielnicy [...], gdzie wskazano na możliwość dojazdu do działki nr ew. [...]przez działki ewidencyjne nr [...] [...],[...]oraz [...]. Ulicą tą poruszają się pojazdy komunikacji miejskiej (linia [...]). Z ul. [...]obsługiwanych jest wiele budynków posadowionych bezpośrednio przy niej i mających taki adres administracyjny. Odwoływanie się do pośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną) nie jest w ogóle konieczne, gdyż teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do drogi publicznej.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z dnia 5 października 2022r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...]S.A. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2022 r. Nr 1/2022 - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z częścią mieszkalną, garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]z obrębu [...]oraz dojazdem na części działek nr [...], [...], [...], [...]z obrębu [...]przy ul. [...].W uzasadnieniu SKO wskazało, że [...]S.A. podniosła w odwołaniu, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;Sposób ustalania wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).W celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku.Dominującą funkcją obszaru jest funkcja usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna i w ocenie organu pierwszej instancji, inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym na zasadach dobrego sąsiedztwa. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr [...], [...],[...], [...]z obrębu [...].SKO nie podzieliło oceny co do spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.Definicja legalna dostępu do publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, podobnie jak definicje określające drogę wewnętrzną w art. 1 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych, a drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.Ustalenia wymagało, czy działki objęte wnioskiem posiadają bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.Wnioskodawca wskazał, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez powszechnie dostępną drogę wewnętrzną ul. [...], z której korzystać może każdy. Organ pierwszej instancji wskazał, że droga wewnętrzna - ul. [...], zlokalizowana jest na działkach nr [...], [...], [...], [...]z obrębu [...]. Jednakże z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynika, że stanowi ona własność m.st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym [...]S.A. W dziale III tej księgi ujawniona została służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela działki nr [...]. Natomiast w dziale I - SP księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]nie została ujawniona jakakolwiek służebność, z której wynikałby prawny dostęp do drogi wewnętrznej - ul. [...], a co za tym idzie aby nieruchomość ta miała zapewniony dostęp do drogi publicznej.Z powyższego wynika, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.R K wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2022r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy.Zaskarżanej decyzji zarzucił:Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że teren inwestycji, nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co było w szczególności skutkiem:- błędnej wykładni przepisu i pominięciu faktu, że ustawodawca dopuszcza pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność lub (albo) drogę wewnętrzną, do której tytuł prawny nie jest wymagany w przypadku dróg ogólnodostępnych;- pominięcia faktu, że teren wskazany we wniosku obejmuje także drogę wewnętrzną i jako taki - przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. [...];Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie - a w związku z tym i nierozpatrzenie - całości materiału dowodowego, a także wadliwość uzasadnienia, ze względu na:- pominięcie możliwości uznania ul. [...]za ogólnodostępną drogę wewnętrzną, brak zbadania jej charakteru i funkcji, oparcie rozstrzygnięcia na milczącym założeniu, że ruch publiczny po ul. [...] (w tym ruch autobusów miejskich) odbywa się bezprawnie,-brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wyjaśnień skarżącego dotyczących dostępu do drogi publicznej (pismo z dnia 2 lutego 2022r.).Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie były spełnione przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji.Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO stwierdziło rzekomy brak dostępu do drogi publicznej, brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.Z art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i jest to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. (II OSK 727/18), Sąd wyjaśnił, że jeżeli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na inwestora konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2665/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1845/15).Podobnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. (II SA/Kr 683/19): "Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej.W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12, stwierdzono, że "W gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".SKO nie zbadało i nie wyjaśniło, czy zachodzą podstawy do uznania, że fragment ul. [...] (pomiędzy terenem inwestycji a ul. [...]) stanowi ogólnodostępną, nazwaną drogę wewnętrzną.Zakwestionowanie spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej było bardzo pobieżne. Natomiast skarżący wskazywał, że dojazd obywać się będzie przez drogę wewnętrzną, a w toku postępowania przedstawił wyjaśnienia dotyczące dostępu do drogi publicznej i charakteru ul. [...] (pismo z dnia 2 lutego 2022 r.). Organ II instancji w ogóle się do tego nie ustosunkował, co stanowi naruszenie prawa (zasada przekonywania).Z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca dopuszcza dwa "rodzaje" pośredniego dostępu do drogi publicznej - służebność albo drogę wewnętrzną. Organ nie wyjaśnił, zwłaszcza w świetle ww. orzeczeń czy pomimo braku służebności - planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną.Gdyby organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., musiałby dojść do wniosku, że dostęp inwestycji do drogi publicznej jest zapewniony przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną - ul. [...].Z dostępnych internetowych serwisów mapowych wynika, że droga wewnętrzna- ul. [...]na istotnym dla obsługi inwestycji odcinku, jest drogą oficjalnie nazwaną, stanowiącą cześć miejskiej infrastruktury komunikacyjnej. Ruch pojazdów osobowych, ciężarowych a nawet miejskich autobusów, odbywa się tam od lat. Z ul. [...]obsługiwanych jest też komunikacyjnie kilka budynków posadowionych bezpośrednio przy niej i posiadających taki adres administracyjny.W pasie tej drogi przebiega infrastruktura techniczna będąca własnością lub eksploatowana przez publicznych dostawców mediów. Przy ul. [...], znajduje się zespół przystankowy [...]nr [...]składający się z dwóch stałych przystanków autobusowych o nazwie [...] oraz [...] ("pętla" przy końcowym odcinku ulicy [...]). Zatrzymują się tam autobusy linii nr [...]oraz nr [...].Nadto w dniu 4 września 2017 r., na rzecz spółki [...]Sp z o.o. z siedzibą w [...]wydana została decyzja nr [...], którą Zarząd Dzielnicy [...]ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...], [...], [...].[...],[...], [...]obr. [...]przy ul. [...].Powołana inwestycja będzie realizowana przez skarżącego na podstawie umowy z dnia 16 czerwca 2021 r. zawartej z [...] Sp z o.o. Dojazd do inwestycji został pozytywnie uzgodniony przez Prezydenta m.st. Warszawy pismem z dnia 28 sierpnia 2021 r. Skarżący nie może ponosić skutków braku uregulowania praw do ul. [...].Inwestycja obejmuje nie tylko realizację zabudowy kubaturowej na działce nr ew. [...], ale także budowę infrastruktury technicznej oraz drogowej na części działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] o [...]z obrębu [...]. Inwestor wskazał wymienione nieruchomości jako należące do terenu inwestycji co uwzględnił na załącznikach mapowych. Cały teren objęty wnioskiem zawiera część działki [...], która bezpośrednio przylega do drogi publicznej - ul. [...].W ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem do terenu objętego wnioskiem.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Decyzją z dnia 5 października 2022 r. znak: KOC/939/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania [...]S.A. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...]m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2022 r. Nr 1/2022 - uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.W kontekście zarzutów skargi przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. Następnie, niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także rzetelne ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a.Kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest jedynie weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (wyroki NSA: z 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 362/07, 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16, 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19).W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie prowadzi do wniosku, że organ tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprostał. Kolegium nie tylko nie rozpatrzyło ponownie merytorycznie sprawy, ale niemal w ogóle nie odniosło się do argumentacji wnioskodawcy szeroko przedstawionej i zaakceptowanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co wynikało ze sposobu rozstrzygnięcia.W zaskarżonej decyzji trudno poszukiwać własnej oceny sprawy dokonanej przez SKO. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wymagającym udziału osób posiadających wiedzę fachową, ponieważ sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) powierzono uprawnionemu architektowi-urbaniście, a analiza urbanistyczno-architektoniczna jest dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nawet w postępowaniu odwoławczym możliwe jest uzupełnienie, względnie naprawienie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji.SKO zobowiązane było przeprowadzić analizę funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocenić wnioski z niej płynące, zwłaszcza z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, to jest kwestii dostępu do drogi publicznej szeroko uargumentowanej przez wnioskodawcę. Ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zakwestionowania jednego z elementów ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej.SKO ograniczyło się do wskazania, że brak jest dostępu inwestycji do drogi publicznej - gdyż działka nr [...] (części ulicy [...]) stanowi własność m. st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym [...]S.A., a w dziale III jej księgi wieczystej ujawniona została służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Natomiast w dziale I - SP księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]nie została ujawniona jakakolwiek służebność, z której wynikałby prawny dostęp do drogi wewnętrznej - ul. [...], a co za tym idzie nieruchomość ta nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.W ten bardzo lakoniczny sposób, SKO odniosło się do kwestii decydującej dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a w istocie nie oceniło merytorycznie powyższego zagadnienia. Tymczasem wnioskodawca w toku postępowania wskazywał, że planowana inwestycja obejmuje nie tylko realizację zabudowy kubaturowej na dz. ew. nr [...], ale także budowę infrastruktury technicznej oraz drogowej na cz. dz. ew. nr [...],[...],[...]i [...]. Teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawierał część działki [...], która bezpośrednio przylega do drogi publicznej - ul. [...].Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. wymóg, aby teren miał dostęp do drogi publicznej odnosi się do "terenu" określonego przez wnioskodawcę. Dojazd do działki [...]możliwy jest przez działki ewidencyjne nr [...], [...],[...]oraz [...]Nawet gdyby wnioskodawca objął wnioskiem jedynie działkę przeznaczoną pod zabudowę kubaturową (nr. ew. [...]) to i tak teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (dostęp pośredni). Dla uzasadnienia powyższych też powołano orzecznictwo sadów administracyjnych.Podkreślono również , że choć ul. [...]nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, to jest publicznie dostępna. Ulicą tą poruszają się pojazdy komunikacji miejskiej (linia [...]). Odwoływanie się do pośredniego dostępu inwestycji do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną) nie jest konieczne, gdyż określony przez wnioskodawcę teren przylega bezpośrednio do drogi publicznej.Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO w najmniejszym stopniu nie odniosło się do tych twierdzeń, a miały one zasadnicze znaczenia dla oceny prawnej spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. SKO nie przytoczyło nawet argumentów inwestora mających wpływ na rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy wymagały one merytorycznego odniesienia się. Dlatego sposób uzasadnienia organu odwoławczego należy ocenić jako niespełniający wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie realizujący zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).W ocenie Sądu sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona miała prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy jednoczesnym rozważeniu jej argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.Z uwagi na uchybienia dotyczące przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania jednoznaczna ocena zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby na obecnym etapie przedwczesna. Sąd oceniałby wówczas decyzję organu I instancji i trafność rozstrzygnięcia tego organu.Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona wszechstronnej jej oceny, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania. Ocena ta polegać powinna na sprawdzeniu poprawności analizy urbanistyczno-architektonicznej także w aspekcie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji.O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty składał się wpis od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa i substytucji (34 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).. Strona miała prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy jednoczesnym rozważeniu jej argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.Z uwagi na uchybienia dotyczące przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania jednoznaczna ocena zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby na obecnym etapie przedwczesna. Sąd oceniałby wówczas decyzję organu I instancji i trafność rozstrzygnięcia tego organu.Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona wszechstronnej jej oceny, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania. Ocena ta polegać powinna na sprawdzeniu poprawności analizy urbanistyczno-architektonicznej także w aspekcie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji.O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty składał się wpis od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa i substytucji (34 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).