Postanowienie - I OZ 76/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 marca 2023
Teza
Oddalono zażalenia. Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Dnia 29 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń G. M. i stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1030/21 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, M.B., A.B., T. D. i A. D. oraOddalono zażalenia. Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Dnia 29 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń G. M. i stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1030/21 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, M.B., A.B., T. D. i A. D. ora
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
wnioskodawca / wnioskodawczyni
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
29 marca 2023
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Monika Nowicka
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenia
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia18 października 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1030/21), po rozpoznaniu wniosku G.M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, M. B., A. B., T.D. i A. D. oraz P.S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 16 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, odmówił dopuszczenia G. M. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismami dnia 21 oraz 22 kwietnia 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa, M.B., A.B., T.D. i A.D. oraz P.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 16 marca 2021 r., nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 października1998 r., nr [...] dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, dz. ew. nr [...], obręb [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości warszawskiej hip. nr [...], z naruszeniem prawa.Pismem z 10 października 2022 r. G.M. złożyła wnioseko dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wnioskodawczyni wskazała, że jest beneficjentem decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 10 listopada 2021 r. na mocy której, jako byłemu najemcy lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] w Warszawie przyznano jej odszkodowanie z powodu niemożności korzystania z lokalu po 2008 r. oraz zadośćuczynienie za doznaną krzywdę w związku z bezzasadnym wypowiedzeniem umowy najmu ww. lokalu przez beneficjentów hipotecznych. Podała że skoro jest najemcą de iure (choć nie de facto) to już tylko ta okoliczność świadczy o przysługującym jej interesie prawnym w popieraniu skarg złożonych przez obecne strony postępowania od decyzji Komisji stwierdzającej wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił argumentacji wnioskodawczyni i uznał, iż nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu.Sąd wskazał bowiem, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Ponadto, jak podnosił Sąd, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że spełnia przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., tzn. przedstawienia stosownej argumentacji i dowodów, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym dotyczy jego interesu prawnego.Warunkiem koniecznym uznania wnioskodawczyni za uczestnika postępowania sądowego w niniejszej sprawie było więc – jak wywodził Sąd - ustalenie, czy orzeczenie Sądu będzie oddziaływało na sferę jej materialnych praw lub obowiązków, przy uwzględnieniu rodzaju i charakteru aktu, który stał się przedmiotem skargi.W związku z powyższym Sąd stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, wskazuje, iż toczące się przed Komisją postępowanie rozpoznawcze nie dotyczyło praw i obowiązków wnioskodawczyni, a decyzja wydana w trybie art. 29 ust. 1 pkt. 4 i art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267 oraz z 2020 r., poz. 1709), nie naruszyła jej interesu prawnego. A zatem, zdaniem Sądu, brak było podstaw do dopuszczenia G. M. do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym.Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: G. M. oraz stowarzyszenie [...].G.M. we wniesionym zażaleniu zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a to art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nieprzedstawienie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do twierdzeń strony o posiadaniu interesu prawnego (realnego), a nie faktycznego w niniejszym w postępowaniu.Podnosząc powyższy zarzut, wnosiła o (cyt.): "zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i nadania statusu strony skarżącej."W uzasadnieniu zażalenia wskazywała zaś, że (cyt.): "powołała się na rzeczywisty i wywodzony z konkretnego przepisu interes prawny. Na poparcie wskazanego zgłoszenia, podano pogląd piśmienniczy, zgodnie z którym na tle ustawy o Komisji (tj. przepisów prawa) nie ma już wątpliwości co do legitymacji skarżącej w sprawie a to z tych przyczyn, że po pierwsze, podstawą wydania decyzji przez Komisję jest ustalenie, że osobie zajmującej lokal utrudniono korzystanie z lokalu wskutek groźby bezprawnej, przemocy wobec tej osoby lub przemocy innego rodzaju. Po drugie, najemcy lokali mogą z tego tytułu żądać odszkodowania lub zadośćuczynienia od m.st. Warszawy. Przepisy te mają bez wątpienia charakter materialnoprawny i są wystarczającą podstawą do uznania, że najemcy lokali mają interes prawny w postępowaniu. Nie wystarczy zatem, że sąd bez szerszej polemiki z poglądami skarżącej, jak i piśmienniczymi wywiedzie brak legitymacji strony. Sąd miał obowiązek nie tylko szczegółowo odnieść się do przedstawionej argumentacji strony, ale także (skoro tego nie zrobił) podać sensowny wywód prawny z jakich to przyczyn uważa stanowisko piśmiennicze za nieprawidłowe".Odpowiedź na to zażalenie wnieśli skarżący M.B., A. B., T.D. i A.D., domagając się jego oddalenia w całości.Odpowiedź na zażalenie G. M. wniosło również stowarzyszenie [...], w całości je popierając.W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2023 r., w związku z odpowiedzią na zażalenie wniesioną przez M.B., A. B., T.D. i A.D., G.M. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.W zażaleniu wniesionym przez stowarzyszenie [...] podnoszono z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 28 k.p.a.W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie podniosło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty sprawy. Cały wywód Sądu oderwany jest bowiem, jak twierdziło Stowarzyszenie, od akt postępowania, a zatem stanu faktycznego sprawy znanego sądowi z urzędu, jak również oderwany jest od trybu rozpoznawczego przed organem administracji publicznej. Sąd zdaje się bowiem pomijać, że kwestionowana decyzja Komisji z dnia 16 marca 2021 r. nie została wydana w zwykłym postępowaniu reprywatyzacyjnym, lecz w trybie nadzwyczajnym, regulowanym ww. ustawie o Komisji. Ustawa ta w art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 wyraźnie zaś reguluje, że decyzja wydana przez Komisję bezpośrednio kształtuje sytuację prawną wnioskodawczyni. Zdaniem Stowarzyszenia, Sąd naruszył również przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie odniósł się w ogóle ani do trybu procesowego, ani przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie niniejszej, arbitralnie odmawiając G.M. udziału w postępowaniu.W odpowiedzi na zażalenie Stowarzyszenia skarżący M.B., A. B., T.D. i A.D. wnosili o jego oddalenia w całości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenia nie były zasadne.Przede wszystkim nie można zgodzić się z zarzutami zażaleń, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut podniesiony przez G.M.), czy art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut wskazany w zażaleniu Stowarzyszenia). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwoliło na przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się stanowiska Sądu odnośnie braku podstaw do dopuszczenia G.M. do udziału w postępowaniu. Zgodzić się co prawda można z wnoszącymi zażalenia, że Sąd I instancji nie poparł podjętego rozstrzygnięcia dogłębnymi rozważaniami, jednak wadliwość uzasadnienia orzeczenia sądu może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, co jak wyżej wskazano, nie miało miejsca w niniejszej sprawie.Brak jest też jakichkolwiek podstaw, aby stwierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając bowiem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wyszedł poza granice sprawy, zaś swoje rozstrzygnięcie oparł na analizie treści wniosku i akt sprawy, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia.Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, argumentacja przedstawiona przez wnioskodawczynię, jak też analiza materiału dowodowego nie dawały natomiast podstaw do dopuszczenia jej do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym.Z tym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jednocześnie w myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. udziałw charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.Analiza powyższych przepisów wskazuje, że udział określonej osoby fizycznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga wykazania przez wnioskodawcę istnienia jej interesu prawnego. O tym zaś, czy podmiot żądający udziału w sprawie - jako uczestnik postępowania - ma interes prawny, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny (tak np. wyrok NSA z dnia 15 IV 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199; postanowienia NSA z: 25 IX 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14; 3 IX 2014 r., sygn. akt II OZ 783/14 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Istoty "interesu prawnego" należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 24 XI 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że przez określoną regulację w akcie prawnym nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną uczestnika (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości).Istnienie interesu prawnego stanowi więc najważniejszą przesłankę dopuszczającą do udziału w sprawie podmioty, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, który z kolei nie legitymizuje podmiotu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Interes faktyczny należy interpretować jako sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ.W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni przymiotu strony w niniejszym postępowaniu upatruje w tym, że jest byłym najemcą lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się w budynku przy [...] w Warszawie, któremu na podstawie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] przyznano - w trybie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich - od Skarbu Państwa odszkodowanie z powodu niemożności korzystania z tego lokalu po 2008 r. oraz zadośćuczynienie za doznaną krzywdę w związku z bezzasadnym wypowiedzeniem umowy najmu ww. lokalu przez beneficjentów hipotecznych.Wyjaśnić zatem należy, że przedmiotem skarg wniesionych w niniejszej sprawie jest - wydana w trybie art. 29 ust. 1 pkt. 4 i art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267 oraz z 2020 r., poz. 1709, dalej jako "ustawa" ) - decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 16 marca 2021 r. stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m.st. Warszawyz 8 października 1998 r. o ustanowieniu na rzecz na rzecz spadkobierców dawanych właścicieli hipotecznych prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonegow Warszawie przy ul. [...]. Krąg stron w prowadzonym przez Komisję postępowaniu rozpoznawczym poprzedzającym wydanie ww. decyzji determinowany był natomiast charakterem badanej decyzji reprywatyzacyjnej. Zgodnie zaśz utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stronami postępowaniao ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej są: obecny właściciel – Skarb Państwa lub Miasto Stołeczne Warszawa, a także były właściciel nieruchomości, lub jego następcy prawni, co wynika z art. 7 dekretu z dani 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm, dalej jako: "dekret"). Stroną takiego postępowania mogą być ponadto tylko te podmioty, które legitymują się tytułem prawnorzeczowym. Interes prawny, jak wskazano bowiem wyżej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania.W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że G.M. nie miała i nie ma żadnego prawa rzeczowego do spornego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. [...], ani do lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na tym gruncie, bo przysługiwało jej - jako najemcy lokalu użytkowego znajdującego się w tym budynku - jedynie prawo o charakterze obligacyjnym. Argumentów podważających powyższe ustalenia nie przedstawiono w zażaleniach, ograniczając się w zasadzie do polemiki z przyjętą oceną interesu prawnego wnioskodawczyni.O istnieniu interesu prawnego G.M. w niniejszym postępowaniu nie przesądza również okoliczność, iż była ona stroną postępowania prowadzonego przez Komisję w trybie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy, zakończonego decyzją na podstawie której przyznano jej – jako byłemu najemcy lokalu znajdującego sięw budynku przy ul. [...] - od Skarbu Państwa stosowne odszkodowaniei zadośćuczynienie. Jest to bowiem postępowaniem odrębne od postępowania rozpoznawczego zakończonego wydaniem decyzji, o której mowa w art. 29 ustawy, gdyż dotyczy roszczeń pieniężnych przysługujących lokatorom.Zagadnienie merytorycznej oceny prawidłowości ustanowienia, decyzją Prezydenta m. st. Warszawy, prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], mającej swoje oparcie w art. 7 dekretu nie dotyczyło zatem sfery praw i obowiązków wnioskodawczyni, choć niewątpliwie odnosiło się ono do jej sytuacji faktycznej. Tym samym zaskarżona do Sądu decyzja Komisji nie naruszała jej interesu prawnego.O tym, że G.M. nie była stroną postępowania prowadzonego przez Komisję w sprawie stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia8 października 1998 r. z naruszeniem prawa świadczy także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która w części zatytułowanej "Strony postępowania" nie wymienia jej nazwiska.W rezultacie brak było więc podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni posiadała interes prawny niezbędny w świetle brzmienia art. 33 § 2 p.p.s.a. do dopuszczeniajej do występowania w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnymw charakterze uczestnika postępowania.Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.