Wyrok - VII SA/Wa 2564/22 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 13 kwietnia 2023
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe KolegiOddalono skargę. Budowlane prawo, zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
biegły
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
13 kwietnia 2023
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Elżbieta Granatowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, 570) i art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K B – utrzymało w mocy od decyzję Wójta Gminy [...]z [...]maja 2022 r. nr [...]ustalającą warunki zabudowy dla stodoły o konstrukcji murowanej wypełnionej deskami drewnianymi i ganku będącego rozbudową budynku mieszkalnego na dz. ew. nr [...] w miejsc. [...], gm. [...],SKO wskazało, że A N, T J i Z N wnieśli o ustalenie warunków zabudowy, dla opisanej inwestycji w związku z obowiązkami nałożonymi przez PINB w [...] w postępowaniu legalizacyjnym.Dalej szczegółowo opisało wymianę korespondencji i dodało, że dołączono notatkę z wizji z 6 maja 2022 r. i zarządzenie określające powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, pismo odnośnie podziału nieruchomości oraz postanowienie PINB w [...], nakładające obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.Dalej SKO przytoczyło art. 59 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i powołało rozporządzenie Minister Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).Zaznaczyło, w świetle orzecznictwa, decyzja o warunkach zabudowy – co do zasady - dotyczy przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (wyroki NSA z: 11 lipca 2018r. II OSK 2012/16 i 4 lipca 2017r. II OSK 2162/16 - CBOSA). Przyjmuje się też, że niedopuszczalne jest, aby inwestor inicjował postępowanie w sprawie warunków zabudowy niezależnie od działań organ nadzoru budowlanego, (por. wyroki NSA II OSK 2012/16, z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12). Jednak w tej sprawie PINB w [...]nałożył na inwestorów obowiązek złożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (postanowienia z [...]lutego 2020 r. Nr [...]i Nr [...]).Stąd argumentacja odwołującej w tym zakresie jest chybiona.Odpowiadając na zarzuty odwołania wskazało, że w aktach znajduje się pismo Starosty [...]z [...]lipca 2020 r., z którego wynika, że działkę nr ew. [...]podzielono na działki nr [...]i [...]na mocy dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...]lutego 2004 r. (nr [...]). Fakt, że przed sądem powszechnym toczy się sprawa o zniesienie współwłasności i podział działek (współwłaścicielką jest też skarżąca) nie ma znaczenia w tej sprawie. Działki nr [...]i [...]ujawniono bowiem w rejestrze gruntów (wypisy dołączono do wniosku).Co do zarzutu, że odwołująca jest współwłaścicielką nieruchomości i nie wyraża zgody inwestycję SKO wyjaśniło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może złożyć każdy podmiot, niezależnie od tego czy posiada prawo do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nić rodzi praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości i nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazuje jedynie, czy inwestycja może powstać na danym terenie. Dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji pozwalającej na budowę strony mogą kwestionować ewentualne naruszenia przepisów techniczno - budowlanych.W tej sprawie inwestycję już zrealizowano, a więc w postępowaniu legalizacyjnym PINB w [...]będzie badał, czy spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych oraz czy inwestor legitymuje się prawem własności do działek.Jako niezasadne zatem organ uznał zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.Dalej SKO przytoczyło art. 61 ust. 4 u.p.z.p. art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy podkreślając, że do zabudowy zagrodowej nie stosuje się, jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że w takim przypadku nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Organ wskazał, że inwestorzy są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 6,5839 ha, które powierzchnia ogółem wynosi 12,0845 ha, a użytków rolnych - 6,5839 ha. Z zaświadczenia z 31 grudnia 2021 r. wynika, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...]wynosi 3,3 ha. Zostało zatem spełnione ww. kryterium obszarowe. Z ww. dokumentów poza tym wynika, że A N sieje owies i łubin (decyzja ARMS z [...]kwietnia 2021 r.) i przyznano mu płatności obszarowe. Jest też wpisany do ewidencji producentów rolnych ARiMR.Postępowanie dotyczy stodoły i dobudowy ganku do domu mieszkalnego. Grunty te stanowią jedno gospodarstwo przeznaczone do uzyskiwania, magazynowania płodów rolnych, maszyn, desek.Następnie SKO przedstawiło definicje słownikowe pojęć "budynki znajdujące się na określonym terenie", "zabudowy zagrodowej" i powołało wyrok NSA z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2012 r., IV SA/Wa 523/12.Spełniono też wymóg funkcjonalnego powiązania inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym.SKO powtórzyło, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalnia z obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej u.p.z.p. i nie istnieje konieczność wyznaczania obszaru analizowanego i przeprowadzania analizy w zakresie zachowania wymogów dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie Wójt przeprowadził analizę, która wykazała, że inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednak nie było to celowe, skoro spełnia wymogi z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.Przyjęto parametry techniczne wynikające z gabarytów inwestycji. Dokonano ustaleń w zakresie dostępu do drogi wojewódzkiej dz. 618, zaopatrzenia w media z istniejących przyłączy, jak i wymaganych uzgodnień (z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich, Wojewódzkim Konserwatorem, Dyrektorem ZZPGW Wody Polskie i Starostą [...]). Stanowisko zajął tylko PGW. Niemniej pozostałe uzgodnienia uznano za dokonane zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.Spełniono więc ustawowe wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy.SKO nie zgodziło się z zarzutem odwołującej, że nie brała ona udziału w postępowaniu. Wójt Gminy [...]od złożenia wniosku doręczał bowiem stronie wszystkie pisma, zawiadamiał o czynnościach, doręczył - na jej wniosek - kserokopię akt sprawy i zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania uwag oraz wniosków, co potwierdza materiał dowodowy.Kończąc organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, zobowiązany był zatem wydać decyzję pozytywną, jeżeli spełniono wymogi ustawowe.Skargę na powyższą decyzję złożyła K B zarzucając naruszenie:1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:- art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że decyzja Wójta istotnie narusza chroniony prawnie interes skarżącej i pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiedniej do korzystania i zabudowania własnej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa;- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z m.in. § 12 ust. 1 pkt 1 i § 14 w sprawie warunków technicznych, bowiem inwestor nie zachował odległości od działek sąsiednich (przekroczył je), podobnie przez dobudowę ganku nie zachował wymaganej odległości od działki sąsiedniej oraz zmniejszył szerokość drogi dojazdowej/dojścia do budynków gospodarczych, uniemożliwiając przejazd maszynom rolniczym, co uniemożliwi użytkowanie działki zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem i narazi na niebezpieczeństwo, w przypadku pożaru uniemożliwiając dojazd służbom ratowniczym;- art. 53 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że działkę nr [...]podzielono na działki nr [...]i [...] w sytuacji gdy podziału nie dokonano i nie wydano decyzji o podziale, a sprawa o zniesienie współwłasności toczący się przed Sądem Rejonowym w [...] , w której analizowane są różne warianty podziału.2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.W uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że decyzja w sposób nieuprawniony faworyzuje inwestorów, którzy wznieśli obiekt w warunkach samowoli budowlanej, co prowadzi do pokrzywdzenia właścicieli działki sąsiedniej. organy miały obowiązek wyważenia interesu wnioskodawcy i osób trzecich w świetle art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego - pomimo, że usytuowanie obiektu badane jest na kolejnym etapie inwestycyjnym - to przy usytuowaniu go przy granicy działek możliwość jego przebudowy musi być oceniona już na etapie wydawania warunków zabudowy. Organy pominęły art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.pNadto, w świetle art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ miał obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, a podział działki [...]nie doszedł do skutku i nie powinien być ujawniony w ewidencji gruntów i budynków oraz w zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa Powiatowego w [...]. Przed Sądem Rejonowym w [...]toczy się postępowanie z wniosku A N o zniesienie współwłasności (sygn. [...], ) i nie zapadło postanowienie. Postępowanie zawieszono, gdyż dobudowany ganek jest przeszkodą w wytyczeniu drogi dojazdowej na działki, które powstaną po podziale.Organ w żaden sposób nie odniósł się do odległości budynków do granic działki, jak i wjazdu na działkę oraz szerokości dojazdu/dojścia do budynków gospodarczych. Skarżąca przytoczyła § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i § 14 ust. 3 warunków technicznych. Dodała, że przed Sądem Rejonowym w [...]powołano biegłego w zakresie rolnictwa, który analizował dwa warianty podziału i stwierdził, że przy szerokości dojazdu 3,26 m przejazd broną zębową składaną o szerokości 3 m będzie niemożliwy, kultywatorem 14 zębowym o szer. 2,10 m będzie utrudniony, przejazd wozem konnym będzie utrudniony, a siewnikiem zbożowym "poznaniak" o szer. 3 m będzie niemożliwy. Tak więc zmniejszenie szerokości działki przez ganek uniemożliwi wjazd pojazdom gaśniczym w przypadku pożaru.Stodołę, również zbudowano sprzecznie z § 12 ust. 4 pkt 3 cyt. rozporządzenia.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej - p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.Przedmiotem kontroli Sądu była w tej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z [...]maja 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku stodoły i ganku będącego rozbudową budynku mieszkalnego na dz. ew. nr [...]w miejsc. [...].Sąd w całości podziela przywołane w uzasadnieniu decyzji stanowisko SKO dotyczące podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji. Z tego względu nie ma potrzeby przytaczania i powtarzania w tym miejscu wszystkich argumentów i podstaw prawnych, które w zaskarżonej decyzji wskazano..Niemniej w szczególności podkreślić należy, że wymóg złożenia decyzji o warunkach zabudowy wynikał w tej sprawie z obowiązku nałożonego na inwestorów w postępowaniu legalizacyjnym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z [...]lutego 2020 r. (w aktach sprawy).Wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wnioskodawcy są współwłaścicielami terenów wykorzystywanych rolniczo o powierzchni 6,5839 ha, Jak wynika z ustaleń organu I instancji średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie Wodynie wynosi 3,3 ha (zaświadczenie z 31 grudnia 2021 r.). Inwestycja przekracza zatem średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. Nie może być również kwestionowane, że A N uprawia na tym terenie owies i łubin, widnieje także w ewidencji producentów rolnych oraz przyznano mu dopłaty w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Stodoła nadal służy do przechowywania maszyn i sprzętów rolniczych, co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w dniu 6 maja 2022 r.Inwestycja spełnia też przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. - ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr 803 poprzez indywidualny zjazd, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające, jak i nie wymaga on zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, inwestycja odpowiada przepisom odrębnym.Ponadto, z pisma Starosty [...]z [...]lipca 2020 r. wynika, że działkę nr ew. [...]podzielono na działki nr [...]i [...]w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]lutego 2004 r. (nr [...]) i ujawniono w rejestrze gruntów i budynków (wypisy w aktach sprawy). Tym samym, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w [...]toczy się sprawa o zniesienie współwłasności i podział opisanych działek nie ma znaczenia w tej sprawie.Sąd podkreśla przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko jednym z etapów i nie przesądza, że legalizacja będzie możliwa. Ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy zabudowa zrealizowana jako nielegalna nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma charakter tylko deklaratoryjny i nie przyznaje żadnych praw do gruntu. Nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny. W świetle art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.W konsekwencji kwestie związane ze spełnianiem warunków technicznych usytuowania obiektu na działce budowlanej nie są i nie mogą być przedmiotem rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy. Będą bowiem badane przez organ nadzoru budowlanego dopiero w postępowaniu legalizacyjnym, podobnie jak prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane.W opisanej sytuacji – wbrew zarzutom skargi - organy nie mogły odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak tego domagała się skarżąca.Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.. - skargę oddalił.