Wyrok - VII SA/Wa 443/23 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 26 kwietnia 2023
Teza
Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25 września 2022 r., znak DOP-WPN.61.221.2021.ŁN w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem z 25 września 2022 r., znak: DOP-WPN.Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25 września 2022 r., znak DOP-WPN.61.221.2021.ŁN w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem z 25 września 2022 r., znak: DOP-WPN.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 kwietnia 2023
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Artur Kuś
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
1. Zaskarżonym postanowieniem z 25 września 2022 r., znak: DOP-WPN.61.221.2021.ŁN, Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia P D (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej: "Dyrektor Parku", "organ I instancji") z [...] listopada 2021 r., znak: [...] – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt Gminy", "wnioskodawca", "inwestor"), pismem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], wystąpił do ww. Dyrektora Parku o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej nowy kierunek zagospodarowania terenu, a dokładnie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej (dalej: "decyzja WZ"). Obszarem uzgodnienia jest dz. ewid. nr [...] w obr. ewid. [...], jedn. ewid. [...], w granicach [...] Parku Narodowego.Dyrektor Parku, postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia dokumentów zarządczych dla Parku, w tym będących w fazie projektowej, istotnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Zaznaczył, że przedmiot uzgodnienia dotyczy nieruchomości gruntowej wykorzystywanej rolniczo, na obszarze ochrony krajobrazowej. Zauważył, że w sprawie nie znajduje zastosowania odstępstwo, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.; dalej: "u.o.p."), w tym od zakazu wprowadzania zabudowy. Następnie omówił wpływ planowanego zagospodarowania przestrzeni na walory krajobrazowe Parku, siedliska przyrodnicze oraz gatunki zwierząt, w szczególności ptaków i płazów. Zwrócił również uwagę na ewentualne spływy powierzchniowe na tereny niżej położone, gdzie realizowane jest zadanie ochronne dot. ochrony płazów.Skarżący złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie.Organ I instancji wniósł o utrzymanie postanowienia w mocy oraz odniósł się do zarzutów, w tym ponownie przedstawił stanowisko dotyczące realnego wpływu inwestycji na zasoby Parku.Minister stwierdził, że postanowienie organu I instancji odpowiada prawu. Wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem decyzji WZ znajduje się w Parku (co nie podlega żadnemu sporowi). Obszar dz. ewid. nr [...] obr. ewid. [...], na podstawie unormowań § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 marca 1997 r., w sprawie [...] parku Narodowego (Dz. U. Nr 24 poz. 124) objęty jest obszarem Parku. Działka jest przeznaczona na cele podstawowej produkcji w rolnictwie, co zgodnie zauważają zarówno organ I instancji, jak i inwestor. Nie jest również sporne umiejscowienie przedmiotowej działki w terenie, tj. na obszarze opadającym zarówno w kierunku Jeziora [...], w kierunkach południowych (od południowo zachodniego do południowo wschodniego) i zachodnim, jak również przeciwnych, uwzględniając lokalne nierówności i przewyższenia rzędu 2 m n.p.t. per 50 m długości terenu. Analiza hipsometryczna wskazuje, że działka znajduje się w obszarze lokalnej wysoczyzny morenowej, przy czym jej najwyższy punkt odnotowano w kierunku północno wschodnim od działki stanowiącej przedmiot uzgodnienia. Zagospodarowanie działki także nie pozostawia żadnej wątpliwości, jest ono wolne od zabudowy, zaś najbliższa zabudowa siedliskowa znajduje się w odległości około 204 m, a następna około 280 m, 411 m, 421 m, 506 m oraz 543 m, patrząc promieniście wokoło działki będącej przedmiotem uzgodnienia. Powyższe ustalenia są zbieżne z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dołączoną do decyzji WZ, w części opisującej charakterystykę terenu. Ustalenia pozwalają dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na Park pamiętając, że jej lokalizacja znajduje się już w Parku. W takim przypadku negatywny wpływ inwestycji na zasoby, twory i składniki Parku może się objawiać przede wszystkim, jako zagrożenie wewnętrzne. Charakter inwestycji nie ujawnia ewentualnego zasięgu oddziaływania powodującego oddziaływania wewnętrzne (np. naruszenie stosunków wodnych), choć pewne wątpliwości w tym zakresie można poczynić z uwagi na hipsometrię oraz planowaną przydomową oczyszczalnię ścieków.Poczynione ustalenia przyrodnicze i przestrzenne pozwalają stwierdzić, że planowane budynki stanowić będą całkowicie nowy obiekt kubaturowy w obszarze wolnym od takiej zabudowy, a gruntownie zmieniając funkcję i przeznaczenie terenu istotnie wpłyną na Park, zaburzając stabilność wykształconych i utrwalonych siedlisk przyrodniczych oraz ekoton (obszar styku obszarów o różnej funkcji środowiskowej) siedlisk najcenniejszych Parku, w tym zdiagnozowane na południe siedlisko bagienne. Podkład hipsometryczny przeanalizowany na etapie postępowania odwoławczego utwierdza w przekonaniu, że płaszczyzna widokowa na Park jest w tym obszarze bardzo atrakcyjna oraz ewentualna zabudowa tego przedpola bez wątpienia wpłynie na postrzeganie Parku oraz będzie z niego widoczna. Analizowany płat wolnej przestrzeni pełni funkcję obszarów podstawowej produkcji w rolnictwie, stanowi użytki zielone (łąki) lub nieużytki, jak również ujmuje mozaikowato umiejscowione rośliny krzewiaste i drzewiaste. Powyższe spostrzeżenia okazały się kluczowe dla oceny dopuszczalności ocenianej inwestycji w analizowanym obszarze. Co bowiem wymaga jasnego uwypuklenia, a rzutuje w sposób fundamentalny na postępowanie uzgodnieniowe - analizowany obszar kwalifikuje się, jako szczególnie wartościowy pod kątem pobytu niektórych gatunków zwierząt, w szczególności awifauny, które to obszary w sposób naturalny (typowy dla biologii gatunków) pełnią funkcje żerowiskowe, rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku.W ocenie Ministra (już tylko z tego powodu) dopuszczenie zabudowy w ocenianym obszarze stanowi zagrożenie wewnętrzne dla Parku, wyczerpując pojęcie opisane w art. 5 pkt 28 u.o.p. Realizacja przedsięwzięcia powodującego powstanie takiego zagrożenia, z mocy prawa wymaga jego eliminacji. Zabudowa opisana w decyzji WZ, a więc w oderwaniu od innej zabudowy, w tym od utrwalonego układu jednostek osadniczych w miejscowości [...], w sposób ujemny ingeruje w nieprzekształcony jak dotąd obszar siedlisk występowania gatunków zwierząt i ekoton siedlisk przyrodniczych, wprowadzając zakłócenie funkcji przyrodniczych analizowanego obszaru do tego stopnia, że powoduje powstanie zagrożenia wewnętrznego dla Parku. Strefa przyrodniczo czynna zawęża się lub przesuwa powodując, że cały szereg otaczających gruntów Parku i pobliskiej otuliny staje się nieprzydatnych dla funkcji jaką pełnią dla zasobów, tworów i składników Parku. Tak ustalone okoliczności powodują, że projektowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z normą art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - zgodność z przepisami odrębnymi. Sporne postanowienie odpowiada natomiast prawu i dlatego podlega utrzymaniu.Minister podzielił stanowisko Dyrektora Parku, odnośnie zagrożenia płynącego z nowej inwestycji dla gatunków awifauny. Jego zdaniem, Dyrektor Parku klarownie wskazał jakie gatunki ptaków migrujących oraz występujących całorocznie, a posiadających w Parku swe siedliska korzystają z obszarów otaczających analizowany obszar. Dyrektor Parku zdiagnozował w toku obserwacji i monitoringu przyrodniczego obszaru Parku obecność szeregu gatunków ptaków, w szczególności związanych z agrocenozami, wodno-błotnych oraz szponiastych, czynnie korzystających tak z przestrzeni Parku, jak i pogranicza administracyjnego oraz przylegających do niego łąk. Wbrew stanowisku inwestora, Dyrektor Parku wykazał się obserwacjami przyrodniczymi dotyczącymi gatunków ptaków, w tym wiedzą własną organu ochrony przyrody. Wiedza ta potwierdzona jest w dotychczas opracowanych dokumentach zarządczych dla Parku, co świadczy nie tylko o posiadaniu wiedzy w omawianym zakresie, ale korzystanie z niej w najszerszym ustawowym zakresie (art. 8b ust. 1 u.o.p.). Obszary rolne są siedliskiem życia osobników takich gatunków jak derkacz (Crex crex) czy dziwonia (Carpodacus erythrinus) i w przypadku tych gatunków mowa o obszarach żerowania, odpoczynku, rozrodu i wychowu młodych. Także wspomniane osobniki gatunków bekas kszyk (Gallinago gallinago) oraz kropiatka (Porzana porzana), które są związane z siedliskami bardziej wilgotnymi, korzystają z obszarów użytkowanych w kierunku rolnym w celu prowadzenia lęgu i wychowu młodych. Ostatecznie, istniejący układ otwartych siedlisk łąkowych, w tym gruntów powiązanych ze zbiornikami wodnymi, stanowi obszar żerowania szeregu gatunków szponiastych, co do których organ I instancji zidentyfikował orlika krzykliwego (Clanga pomarina), trzmielojada (Pernis apivorus), błotnika stawowego (Circus aeruginosus) oraz kanię czarną (Milvus migrans). Dla gatunków ptaków drapieżnych niezbędnie jest pozostawienie znacznych płatów powierzchni nieprzekształconych w kierunku budowlanym. Obiekty kubaturowe fragmentując siedliska uniemożliwiają bowiem prowadzenie obserwacji i żerowania zgodnego z biologią gatunków. Kierunek zagospodarowania proponowany w projekcie decyzji WZ jest sprzeczny z tymi wymogami, a zatem sprzeczny z dyspozycją art. 8 ust. 2 u.o.p., a w konsekwencji narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.Organ odwoławczy zaznaczył, że następną kwestią przeciwstawiającą się możliwości dokonania uzgodnienia (powiązaną z powyższymi rozważaniami) jest potrzeba zachowania i ochrony różnorodności biologicznej oraz odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych. Uznał, że wskazane zagadnienia wynikają z normy art. 8 ust. 2 u.o.p., toteż ich dopełnienie również stanowi obowiązek Dyrektora Parku na podstawie art. 8b ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Osoby gospodarczo wykorzystujące nieruchomości gruntowe w granicach Parku, korzystają ze zwolnienia z obowiązywania zakazów na mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy, wtedy i tylko wtedy gdy odpowiada to utrwalonemu sposobowi gospodarczego wykorzystania, a zatem nie narusza zasad ochrony krajobrazowej. Z tego punktu widzenia nie można przyznać racji inwestorowi, że w wyniku posadowienia budynków mieszkalnego i gospodarczego w obszarze otwartym i wolnym od zabudowy kubaturowej, zachowany zostanie charakter gospodarczego wykorzystania przestrzeni (z uwagi na prowadzoną działalność).Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że pojęcie zabudowy kubaturowej nie posiada definicji legalnej, aczkolwiek obiekty kubaturowe to wszelkie budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości. Mowa więc nie tylko o budynkach mieszkalnych, letniskowych i gospodarczych, ale także tymczasowych obiektach budowlanych. W niniejszej sprawie (co nie stanowi przedmiotu sporu), istnieje obszar wolny od jakiejkolwiek zabudowy w pasie gruntów w użytkowaniu rolniczym albo o funkcji konserwatorskiej (przyrodniczej), o szerokości niemniej niż 700 m (pomiar w linii prostej pomiędzy zabudowaniami na działce ewidencyjnej nr [...] obr. ewid. [...] oraz [...] obr. ewid. [...] - linia wyznacza oś przebiegającą przez nieruchomość objętą projektem decyzji WZ). Z dokumentacji projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że ma dojść do posadowienia budynków w ramach zabudowy zagrodowej. Pojęcie posadowienia budynków w ramach zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego.Minister stwierdził, że jego zdaniem choć w części można zgodzić się z tezą inwestora, dotyczącą kontynuacji funkcji (rozważając gospodarstwo rolne generalnie) - to już nie można tego uczynić w kontekście gospodarczego wykorzystania, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Za takie można uwzględnić jedynie stan bieżący gospodarczego wykorzystania nieruchomości. Nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem prowadzenia działalności gospodarczej, mającego źródło w ustawie - Prawo przedsiębiorców, a tym z kolei jest prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę fizyczną. Gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., odnosi się natomiast do sposobu wykorzystania nieruchomości w parku narodowym. Dla niniejszego postępowania istotny jest sposób faktycznego wykorzystania gruntu według stanu utrwalonego, a tym w rozumieniu przepisów powołanej ustawy jest użytkowanie na cele produkcji podstawowej w rolnictwie (np. grunt omy, uprawowy, użytek zielony).W ocenie organu odwoławczego, posadowienie budynków (w tym budynku gospodarczego) nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust 2 pkt 5 u.o.p. Powyższe okazuje się tym bardziej prawdziwe, wbrew zarzutowi inwestora, co do utrudnionych warunków gospodarowania. Dyrektor Parku w odpowiedzi na zażalenie zauważył, że inwestor występował o uzgodnienie szeregu inwestycji na przestrzeni lat 2007-2020 i uzyskał uzgodnienia w odległości do 500 m od nieruchomości ujętej w uzgadnianej decyzji WZ. Ponieważ realizacja uzgadnianego projektu pogłębi zniekształcenie siedlisk przyrodniczych Parku, w szczególności, że pewien ich fragment oraz obszar ekotonu zostanie bezpowrotnie utracony na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Można postawić tezę, wedle której ustawodawca formując obowiązek dokonywania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem parku narodowego uznał, że realizacja takiej decyzji będzie prowadziła do czynności lub działań, które mogą oddziaływać na "zasoby, twory i składniki" parku narodowego w sposób ujemny.Organ stwierdził, że każde ujemne działanie może przeszkodzić w osiągnięciu celów, o których mowa w art. 8 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Realizacja zabudowy opisanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy bez cienia wątpliwości będzie wiązała się z dalszym, pogłębiającym zniekształceniem siedlisk przyrodniczych w obrębie ewidencyjnym [...] oraz będzie pogarszała stan zachowania "zasobów, tworów i składników" parku narodowego, z których każdy bez wyjątku, choćby najmniejszy i najpowszechniejszy, podlega ochronie prawnej (in fine art. 8 ust. 1 u.o.p.). Z tego puntu widzenia realizacja decyzji o warunkach zabudowy spowoduje dalszą degradację składników przyrody Parku, oddziałując na otoczenie dużo intensywniej aniżeli aktualny sposób wykorzystania. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z celami Parku, jest sprzeczna z dyrektywami, dla których tenże utworzono.Odnośnie kwestii wpływu nowego zagospodarowania terenu na siedlisko bagienne, ulokowane na południe od przedmiotu uzgodnieni - podkreślił, że Dyrektor Parku prawidłowo uznał, że przyszła inwestycja może w sensie faktycznym wpływać na stan siedliska i stan ochrony gatunków płazów objętych ochroną gatunkową tam występujących. Miejsce inwestycji ulokowane jest na wysoczyźnie morenowej, powyżej Jeziora Wigry, a powierzchnia działki jest fragmentarycznie pofałdowana, w okresie po realizacyjnym może dojść do spływów powierzchniowych z powierzchni przekształconych antropogenicznie. Co prawda, Dyrektor Parku nie identyfikuje przydomowej oczyszczalni nieczystości płynnych, jako bezpośredniego zagrożenia w sprawie niniejszej, a taki zarzut wysuwa inwestor - to w ocenie Ministra, z powodu zasadnych ogólności założeń decyzji WZ nie można wykluczyć, czy funkcjonowanie takiej oczyszczalni pozostanie bez wpływu na siedlisko bagienne. Inwestor podnosi bowiem, że jest to technologia akceptowalna wobec braku systemów zbiorowego usuwania nieczystości płynnych, która zakłada zrzut substancji bezpiecznych dla środowiska.Minister nie neguje technologii jako takiej, jednak jego zdaniem sprawą oczywistą jest, że taki uproszczony system oczyszczania jest źródłem biogenów, a to te właśnie substancje stanowią przedmiot obawy, z uwagi na ukształtowanie terenu. Stosownie do intensywności użytkowania systemu oczyszczania, umiejscowienia układu rozsączającego na działce nr [...] obr. ewid. [...] oraz wystąpienia określonych zjawisk pogodowych, nie można wykluczyć migracji biogenów zgodnie z układem warstw glebowych, a posiłkując się analizą hipsograficzną - m.in. w kierunku siedliska bagiennego. Ponieważ ocena zagadnienia nie mogła być rozstrzygnięta z całą pewnością, to proponowany kierunek zagospodarowania może prowadzić do powstania spływu powierzchniowego i podpowierzchniowego z siedliska zabudowy zagrobowej, w tym substancji zanieczyszczających pochodzących z naturalnego zużycia materii budowlanej czy pojazdów lub biogenów, wpływając na stan i żyzność siedlisk, doprowadzając do ich przekształcenia w kierunku eutroficznych lub wprost degradacji jakościowej. Tak dostrzeżone zagadnienie jest dostatecznie prawdopodobne dla podniesienia zagadnienia przezorności w gospodarowaniu zasobami środowiska, stąd odmowa uzgodnienia po raz kolejny okazuje się niezbędna.Minister podzielił również ocenę co do wpływu nowego kierunku zagospodarowania terenu na krajobraz Parku. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 117 ust. 2 u.o.p., na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową, która za art. 5 pkt 8 tej ustawy, polegać ma na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu. Pojęcie krajobrazu definiuje art. 2 pkt 16e u.p.z.p., w związku z art. 5 pkt 2e u.o.p., jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Ustawodawca w odniesieniu do parków narodowych wskazuje równocześnie na pojęcie walorów krajobrazowych, a to definiuje art. 5 pkt 23 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem są to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Obie definicje w zestawieniu wydają się być zbieżne, choć definicja walorów krajobrazowych jest nieco precyzyjniejsza. Ocena w sprawie opiera się m.in. o wpływ inwestycji na krajobraz oraz jego walory, podlegające w Parku ochronie.Niezależnie czy mowa o gruncie rolnym, zabudowanym czy użytkowanym w inny sposób, ochrona krajobrazowa będzie zawsze związana z zachowaniem cech (wytworzonych i utrwalonych) krajobrazu. Zakazów z art. 15 ust. 1 u.o.p., nie stosuje się do obszarów znajdujących się w granicach parku narodowego, na których w obszarze ochrony krajobrazowej dochodzi łącznie do (1) gospodarczego wykorzystywania gruntu i (2) wykonania prawa własności. Zastosowana w brzmieniu przepisu koniunkcja ("oraz") wskazuje konieczność rozpatrywania obu przesłanek (tez) łącznie w celu odczytania normy prawnej. Tym samym zastosowanie odstępstwa generalnego (art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy) następuje jedynie wówczas, gdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości w granicach parku narodowego jednocześnie wykorzystuje go gospodarczo i wykonuje w ten sposób prawo własności. Rozdzielne czytanie tych okoliczności prowadziłoby do błędnego przekonania, że każdy kto m.in. wykonuje prawo własności w granicach parku narodowego, zwolniony jest z przestrzegania obowiązujących zakazów na użytkowanych przez siebie nieruchomościach.Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ma dojść do zabudowy gruntu aktualnie niezabudowanego i zmiana ta wpływa istotnie na naruszenie utrwalonego ładu krajobrazowego, podlegającego w Parku ochronie prawnej. Wprowadzenie zabudowy w obszarze otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, bez cienia wątpliwości wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu obr. ewid. [...]. Realizacja inwestycji w miejscu będącym przedmiotem uzgodnienia przyczyni się więc (po raz kolejny) do naruszenia dyrektyw art. 8 ust. 2 u.o.p. - w zakresie zachowania walorów krajobrazowych, toteż niepogarszania jego ukształtowanego stanu. Dyrektor Parku prowadzi działania ochronne w rozumieniu art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p., właśnie w celu realizacji powyższej dyrektywy i przyjmują one różnorodny charakter stosownie do okoliczność. Dyrektor Parku wskazuje, że przedmiotowy obszar znajduje się w strefie ochrony krajobrazowej, której nadrzędnym celem jest zachowanie w stanie niepogorszonym utrwalonych cech krajobrazu (w rozumieniu definicji ustawowej). Nie oznacza to potrzeby wykonywania czynnych działań ochronnych, jeżeli tylko użytkowanie określonej kategorii terenu przyczynia się dopełnieniu powyższego celu. Intencją Dyrektora Parku jest zachowanie utrwalonych cech krajobrazu, które dla ochrony walorów przyrodniczych Parku ogółem są pożądane. Wykładając tę intencję odwrotnie, gdyby utrzymanie utrwalonego stanu krajobrazu Parku we w obrębie [...] nie doszło do skutku - wówczas z uwagi na ich pogorszenie doprowadzono by do naruszenia art. 8 ust. 2 u.o.p. Zaburzenie walorów jest nieodwracalne, chyba że likwidacji ulegnie pierwotna przyczyna, a tą jest nowy kierunek zagospodarowania terenu, przewidujący posadowienie budynków przewidzianych w decyzji WZ. Z uwagi na brak możliwości pogodzenia planowanego przekształcenia z walorami krajobrazu podlegającymi ochronie (niezależnie od ich subiektywnego odbioru przez inwestora) - nie można było uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji WZ. Powyższe okazuje się tym bardziej uzasadnione po analizie zarzutu co do kierunków zagospodarowania opisanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla gminy [...].Uznał za trafne stwierdzenie organu I instancji (w odpowiedzi na zażalenie), że dokument ten dla strefy I - o wysokim reżimie ochronnym z dopuszczeniem rozwoju turystyki, rolnictwa i osadnictwa przewiduje:1) w odniesieniu do funkcji osadniczej: realizowanie jej na wyznaczonych terenach, z zasadą adaptacji istniejącej zabudowy oraz dopuszczenia jej plombowych uzupełnień;2) w odniesieniu do funkcji produkcyjnej (rolnictwo, leśnictwo): utrzymanie istniejącej struktury użytkowania gruntów i mozaikowatości pól z dopuszczeniem zamiany gruntów ornych na użytki zielone i ukierunkowanie rolnictwa na gospodarkę hodowlaną, zalesienie, zadrzewienie i zadarnienie gruntów narażonych na erozję, upowszechnić rolnictwo "ekologiczne" utrzymać historycznie ukształtowaną sieć drożną, rozłogi pól i formy budownictwa mieszkalnego i gospodarczego.Zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2021 r. (przedłożone przez inwestora na poparcie zarzutu o dopuszczalności wprowadzenia zabudowy w ocenianym obszarze), zostało dopuszczone oraz przeanalizowane - nie powoduje potwierdzenia zarzutów i potwierdza ustalenia Dyrektora Parku. Choć Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jak MPZP i nie może być podstawą orzekania - to jednak słusznie zauważył inwestor, że dokument został uzgodniony z Dyrektorem Parku, a ustalenia w nim przywołane korespondują z ustaleniami organów ochrony przyrody. Ustalenia Studium (wbrew intencji inwestora), przemawiają za potrzebą odmowy uzgodnienia, w celu dochowania logiki planistycznej i orzeczniczej organu I instancji, w obszarze uzgodnienia tego dokumentu.W konsekwencji, Minister Klimatu i Środowiska, postanowieniem z 25 września 2022 r., znak: DOP-WPN.61.221.2021.ŁN, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.2. P D, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z 25 września 2022 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił:- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:a) art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że teren, na którym skarżący planuje zrealizować inwestycję, nie odpowiada obszarowi w trakcie gospodarczego wykorzystania w sytuacji, gdy przedmiotowy teren wykorzystywany jest już rolniczo, a planowaną zabudową skarżący planuje kontynuować tą funkcję rolniczą, zatem obszar ten jest i nadal będzie w trakcie gospodarczego, rolniczego wykorzystywania;b) art. 8 ust. 2 u.o.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja skarżącego naruszy cele, dla który utworzony został [...] Park Narodowy w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych podstaw do zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska, a w konsekwencji zniweczyć cel, dla którego [...] Park Narodowy został utworzony;- naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez:- dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji bezzasadne i pozbawione jakiejkolwiek podstawy przyjęcie, że planowana inwestycja stanowić może zagrożenie wewnętrzne [...] Parku Narodowego w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych dowodów na tę okoliczność, a organ oparł się w tym zakresie jedynie na swoich wątpliwościach, przypuszczeniach;- bezzasadne, pozbawione jakiejkolwiek podstawy przyjęcie i jednostronne ustalenie, że zamierzona inwestycja będzie z dużym prawdopodobieństwem negatywnie oddziaływać na populację zwierząt znajdujących się na terenie [...] Parku Narodowego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przyjęcia powyższego stanowiska, a siedliska zwierząt znajdują się w dużej odległości od planowanej inwestycji, tj. ponad 200 m w linii prostej;b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie (z uwagi na szereg naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego przy jego wydawaniu), zasługiwało na uchylenie i udzielenie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla kwestionowanej inwestycji.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Skarga nie jest zasadna.1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów, w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], gm. [...].W niniejszej sprawie pismem z [...] listopada 2021 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji na dz. ewid. nr [...] w granicach [...] Parku Narodowego a organy obu instancji odmówiły uzgodnienia wskazanego projektu.Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organów są prawidłowe, zaś wszelkie zarzuty zawarte w skardze wskazujące na naruszanie przepisów prawa materialnego i procesowego są bezzasadne.2. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy dla budowy obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych na nieruchomości gruntowej znajdującej się w granicach parku narodowego lub jego otuliny, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem tego parku. Wskazania przy tym wymaga, że zakres uzgodnienia odnosi się do zakresu działania dyrektora parku narodowego, który zgodnie z art. 8c ust. 1 u.o.p. jest organem parku narodowego. W postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor parku narodowego zobligowany jest zatem do rozważenia działań projektowanych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 u.o.p., w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych tego parku. Analizując wpływ planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, dyrektor parku narodowego ocenia nie tylko zagrożenia płynące z realizacji samej inwestycji na walory chronione parku, ale również dopuszczalność podjęcia takiego działania w określonym otoczeniu faktycznym i prawnym.W niniejszej sprawie wskazać należy na następujące okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:- sporna działka znajduje się na obszarze [...] Parku Narodowego (fakt ten jest bezsporny);- na tym obszarze obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie [...]Parku Narodowego (Dz. U. Nr 24 poz. 124; dalej: "rozporządzenie"); zgodnie z § 5 rozporządzenia, na obszarze Parku, z zastrzeżeniem ust. 2, zabrania się: 1) polowania, chwytania, płoszenia i zabijania dziko żyjących zwierząt, zbierania poroży zwierzyny płowej, niszczenia nor i legowisk zwierzęcych, gniazd ptasich i wybierania jaj, 2) pozyskiwania, niszczenia lub uszkadzania drzew i innych roślin, 3) wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości, innego zanieczyszczania wód i gleby oraz powietrza, 4) zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek, 5) wydobywania skał, minerałów i torfu, 6) niszczenia gleby lub zmiany sposobu jej użytkowania, 7) palenia ognisk poza miejscami do tego wyznaczonymi, 8) wędkowania poza miejscami do tego wyznaczonymi, 9) stosowania środków chemicznych w gospodarce rolnej, leśnej, zadrzewieniowej i łowieckiej, 10) prowadzenia działalności przemysłowej i handlowej poza miejscami do tego wyznaczonymi, 11) zbioru dziko rosnących roślin albo ich części, w szczególności owoców i grzybów, poza miejscami do tego wyznaczonymi, 12) ruchu pojazdów poza drogami do tego wyznaczonymi, 13) umieszczania bez zgody dyrektora Parku tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków nie związanych z ochroną przyrody, z wyjątkiem znaków drogowych i innych znaków związanych z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa oraz znaków i urządzeń związanych z ochroną granicy państwowej, 14) zakłócania ciszy, 15) używania łodzi motorowych, lotni, motolotni bez zgody dyrektora Parku, 16) wykonywania lotów cywilnych statkami powietrznymi poniżej 2.000 m wysokości względnej nad obszarem chronionym, z wyjątkiem lotów patrolowych i interwencyjnych statków powietrznych Lasów Państwowych oraz Państwowej Straży Pożarnej; wokół Parku tworzy się strefę ochronną, zwaną otuliną, o powierzchni 11.283,81 ha, położoną w województwie [...] (§ 6 ust. 1 rozporządzenia);- działka jest przeznaczona na cele podstawowej produkcji w rolnictwie; umiejscowiona jest na obszarze opadającym zarówno w kierunku Jeziora [...], w kierunkach południowych (od południowo zachodniego do południowo wschodniego) i zachodnim, jak również przeciwnych, uwzględniając lokalne nierówności i przewyższenia rzędu 2 m n.p.t. per 50 m długości terenu;- działka znajduje się w obszarze lokalnej wysoczyzny morenowej; jej najwyższy punkt odnotowano w kierunku północno wschodnim od działki stanowiącej przedmiot uzgodnienia;- działka jest niezabudowana a najbliższa zabudowa siedliskowa znajduje się w odległości około 204 m, a następna około 280 m, 411 m, 421 m, 506 m oraz 543 m (patrząc promieniście wokoło działki będącej przedmiotem uzgodnienia).3. Zdaniem Sądu, zasadnie i przekonywująco organy wskazały, że w niniejszej sprawie:- planowane budynki stanowić będą całkowicie nowy obiekt kubaturowy w najbliższym obszarze działki wolnym od takiej zabudowy, a zmieniając funkcję i przeznaczenie terenu istotnie wpłyną na Park, zaburzając stabilność wykształconych i utrwalonych siedlisk przyrodniczych oraz ekoton (obszar styku obszarów o różnej funkcji środowiskowej) siedlisk najcenniejszych Parku, w tym zdiagnozowane na południe siedlisko bagienne;- podkład hipsometryczny przeanalizowany na etapie postępowania odwoławczego utwierdza w przekonaniu, że płaszczyzna widokowa na Park jest w tym obszarze bardzo atrakcyjna oraz ewentualna zabudowa tego przedpola wpłynie negatywnie na postrzeganie Parku oraz będzie z niego widoczna;- analizowany obszar wolnej przestrzeni pełni funkcję obszarów podstawowej produkcji w rolnictwie; stanowi użytki zielone (łąki) lub nieużytki, jak również ujmuje mozaikowato umiejscowione rośliny krzewiaste i drzewiaste;- analizowany obszar kwalifikuje się, jako szczególnie wartościowy pod kątem pobytu niektórych gatunków zwierząt, które to obszary w sposób naturalny (typowy dla biologii gatunków) pełnią funkcje żerowiskowe, rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku.Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, organy wskazały, że dopuszczenie zabudowy w analizowanym obszarze stanowi zagrożenie wewnętrzne dla Parku w rozumieniu art. 5 pkt 28 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem "zagrożenia wewnętrznego" rozumie się: "czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka w granicach obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej".Zgodzić się można z organami wskazującymi na to, że realizacja przedsięwzięcia powodującego powstanie takiego zagrożenia, z mocy prawa wymaga jego eliminacji lub prewencji. Zabudowa opisana w decyzji o warunkach zabudowy, a więc w oderwaniu od innej zabudowy, w tym od utrwalonego układu jednostek osadniczych w miejscowości [...], w sposób ujemny ingeruje w nieprzekształcony jak dotąd obszar siedlisk występowania gatunków zwierząt i ekoton siedlisk przyrodniczych, wprowadzając zakłócenie funkcji przyrodniczych analizowanego obszaru do tego stopnia, że powoduje "powstanie zagrożenia wewnętrznego" dla Parku.Strefa przyrodniczo czynna zawęża się lub przesuwa powodując, że cały szereg otaczających gruntów Parku i pobliskiej otuliny staje się nieprzydatnych dla funkcji jaką pełnią dla zasobów, tworów i składników Parku. Tak ustalone okoliczności powodują, że projektowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodność z przepisami odrębnymi. Sąd w pełni zgadza się z takimi konkluzjami organów.4. W niniejszej sprawie organy w sposób bardzo szczegółowy i merytoryczny odniosły się również do zagrożenia płynącego z nowej inwestycji dla gatunków awifauny. Wskazano między innymi:- jakie gatunki ptaków migrujących oraz występujących całorocznie, a posiadających w Parku swe siedliska, korzystają z obszarów otaczających analizowany obszar;- na obecność szeregu innych gatunków ptaków czynnie korzystających z przestrzeni Parku, jak i pogranicza administracyjnego oraz przylegających do niego łąk;- na to, że obszary rolne są siedliskiem życia różnych innych gatunków i dla gatunków ptaków drapieżnych niezbędnie jest pozostawienie znacznych płatów powierzchni nieprzekształconych w kierunku budowlanym.W ocenie Sądu, prawidłowo twierdzą organy, że obiekty kubaturowe fragmentując siedliska uniemożliwiają prowadzenie obserwacji i żerowania zgodnego z biologią gatunków. Kierunek zagospodarowania proponowany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest wprost sprzeczny z tymi wymogami. W związku z tym pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2 u.o.p. i narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Podkreślić trzeba, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku narodowego, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1630/10).5. Kolejnym argumentem przeciwstawiającym możliwości dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie była potrzeba zachowania i ochrony różnorodności biologicznej oraz odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych.Wskazane zagadnienia wynikają z art. 8 ust. 2 u.o.p. a ich dopełnienie stanowi obowiązek Dyrektora Parku (art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Osoby gospodarczo wykorzystujące nieruchomości gruntowe w granicach Parku, korzystają ze zwolnienia z obowiązywania zakazów na mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., tylko wtedy gdy odpowiada to utrwalonemu sposobowi gospodarczego wykorzystania, a zatem nie narusza zasad ochrony krajobrazowej. Z tego punktu widzenia nie można przyznać racji inwestorowi, że w wyniku posadowienia budynków mieszkalnego i gospodarczego w obszarze otwartym i wolnym od zabudowy kubaturowej, zachowany zostanie charakter gospodarczego wykorzystania przestrzeni (z uwagi na prowadzoną działalność).Pojęcie zabudowy kubaturowej nie posiada definicji legalnej, ale w orzecznictwie wskazuje się, że obiekty kubaturowe to wszelkie budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/13). Mowa więc nie tylko o budynkach mieszkalnych, letniskowych i gospodarczych, ale także tymczasowych obiektach budowlanych.W niniejszej sprawie istnieje obszar wolny od jakiejkolwiek zabudowy w pasie gruntów w użytkowaniu rolniczym albo o funkcji konserwatorskiej (przyrodniczej), o szerokości niemniej niż 700 m (pomiar w linii prostej pomiędzy zabudowaniami na dz. nr [...] oraz dz. nr [...] - linia wyznacza oś przebiegającą przez nieruchomość objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy). Z dokumentacji projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że ma dojść do posadowienia budynków w ramach zabudowy zagrodowej. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07). Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Stąd, choć organy w części zgadzają się z tezą inwestora dotyczącą kontynuacji funkcji (rozważając gospodarstwo rolne generalnie), to już nie zgadzają się w kontekście ich gospodarczego wykorzystania (w rozumieniu u.o.p.).W związku z tym, posadowienie budynków, w tym budynku gospodarczego nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust 2 pkt 5 u.o.p. Realizacja uzgadnianego projektu pogłębi zniekształcenie siedlisk przyrodniczych Parku, w szczególności, że pewien ich fragment oraz obszar ekotonu zostanie bezpowrotnie utracony na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Inwestycja będzie wiązała się z się z dalszym, pogłębiającym zniekształceniem siedlisk przyrodniczych w obrębie ewidencyjnym [...] oraz będzie pogarszała stan zachowania "zasobów, tworów i składników" parku narodowego, z których każdy bez wyjątku, choćby najmniejszy i najpowszechniejszy, podlega ochronie prawnej (in fine art. 8 ust. 1 u.o.p.). Z tego puntu widzenia realizacja decyzji o warunkach zabudowy spowoduje dalszą degradację składników przyrody Parku, oddziałując na otoczenie dużo intensywniej aniżeli aktualny sposób wykorzystania. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z celami Parku, jako że jest sprzeczna z dyrektywami, dla których tenże utworzono. Sąd w pełni podziela wskazane spostrzeżenia organów w tym zakresie.6. Organy wskazały również na problem wpływu nowego zagospodarowania terenu na siedlisko bagienne ulokowane na południe od przedmiotu uzgodnienia.Wskazano między innymi, że inwestycja może wpływać na stan siedliska i stan ochrony gatunków płazów objętych ochroną gatunkową tam występujących. Miejsce inwestycji ulokowane jest na wysoczyźnie morenowej, powyżej Jeziora Wigry, a powierzchnia działki jest fragmentarycznie pofałdowana, w okresie po realizacyjnym może dojść do spływów powierzchniowych z powierzchni przekształconych antropogenicznie. Organy nie identyfikują przydomowej oczyszczalni nieczystości płynnych, jako bezpośredniego zagrożenia w sprawie niniejszej, ale wskazują, że nie można wykluczyć, czy funkcjonowanie takiej oczyszczalni pozostanie bez wpływu na siedlisko bagienne.7. Zasadnie również organy w postanowieniach odnoszą się do oceny wpływu nowego kierunku zagospodarowania terenu na krajobraz Parku. Zgodnie z art. 117 ust. 2 u.o.p., na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową, która zgodnie z art. 5 pkt 8 u.o.p., polegać ma na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu. Pojęcie "krajobrazu" definiuje art. 2 pkt 16e u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 2e u.o.p., jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Warto przy tym zwrócić uwagę, ze ustawodawca w odniesieniu do parków narodowych wskazuje równocześnie na pojęcie walorów krajobrazowych, a te definiuje art. 5 pkt 23 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem są to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Obie definicje w zestawieniu wydają się być zbieżne, choć definicja walorów krajobrazowych jest nieco precyzyjniejsza. To mając na uwadze, ocena w sprawie opiera się m.in. o wpływ inwestycji na krajobraz oraz jego walory, podlegające w Parku ochronie.8. Organy w niniejszej sprawie wskazały również na art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., stwierdzając, że zastosowane przez ustawodawcę pojęcie "gospodarczego wykorzystywania", które jako pojęcie nieostre, należy rozważać szeroko. Niemniej jednak, niezależnie czy mowa w takim przypadku o gruncie rolnym, zabudowanym czy użytkowanym w inny sposób, ochrona krajobrazowa będzie zawsze związana z zachowaniem cech (wytworzonych i utrwalonych) krajobrazu.Powyższe oznacza, że zakazów z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się do obszarów znajdujących się w granicach parku narodowego, na których w obszarze ochrony krajobrazowej dochodzi łącznie do (1) gospodarczego wykorzystywania gruntu i (2) wykonania prawa własności. Zastosowana w brzmieniu przepisu koniunkcja ("oraz") wskazuje konieczność rozpatrywania obu przesłanek (tez) łącznie w celu odczytania normy prawnej. Tym samym zastosowanie odstępstwa generalnego (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.) następuje jedynie wówczas, gdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości w granicach parku narodowego jednocześnie wykorzystuje go gospodarczo i wykonuje w ten sposób prawo własności. Rozdzielne czytanie tych okoliczności prowadziłoby do błędnego przekonania, że każdy kto m.in. wykonuje prawo własności w granicach parku narodowego, zwolniony jest z przestrzegania obowiązujących zakazów na użytkowanych przez siebie nieruchomościach.W orzecznictwie wskazuje się, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. będzie miał zastosowanie jedynie wówczas gdy konkretnej kategorii gospodarczego wykorzystania towarzyszy praktyczne użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1361/13). Jeżeli więc grunt w granicach parku narodowego objęty ochroną krajobrazową jest użytkowany w charakterystyczny sposób, wówczas odstępstwo generalne ma zastosowanie do dalszego (prowadzonego i kontynuowanego) gospodarczego wykorzystania tego gruntu. W każdej innej sytuacji zwolnienie nie ma zastosowania - gdy niewypełniona jest jedna z przesłanek zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., bądź obie. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia regulacji mówiących o celach utworzenia parku narodowego, jak również zakazów ustanowionych w celu ich osiągnięcia. Zatem zakazy z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie obowiązują w trakcie gospodarczego wykorzystywania obszaru, a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, nie zaś w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć (por. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 227/15). Dlatego też regulacje art. 117 ust. 2 u.o.p. powinny być uwzględniane przez organy wydające pozwolenia na wprowadzenie zmian w krajobrazie, a w niniejszym przypadku, na pewno przez organ uzgadniający względem zasobów Parku.9. Biorąc pod uwagę wskazane argumenty, zdaniem Sądu, kontrolowane postanowienia organów są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego z kilku zasadniczych względów.Po pierwsze - w niniejszej sprawie miało dojść do zabudowy gruntu aktualnie niezabudowanego i zmiana ta mogłaby faktycznie istotnie wpłynąć na naruszenie utrwalonego ładu krajobrazowego, podlegającego w Parku ochronie prawnej. Wprowadzenie zabudowy w obszarze otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu opisywanego obszaru. Argument skarżącego wskazujący na to, że "w niedalekiej odległości znajdują się zabudowania o zbliżonym charakterze" jest jedynie subiektywnym odczuciem pojęcia "niedaleka odległość" i indywidualnym poczuciem brakiem wpływu planowanej inwestycji na walory podlegające ochronie a wynikające z u.o.p.Po drugie - realizacja inwestycji w miejscu będącym przedmiotem uzgodnienia przyczyni się do naruszenia art. 8 ust. 2 u.o.p. w zakresie zachowania walorów krajobrazowych, czyli niepogarszania jego ukształtowanego stanu. To właśnie Dyrektor Parku prowadzi działania ochronne w rozumieniu art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p. w celu realizacji powyższej dyrektywy i przyjmują one różnorodny charakter stosownie do okoliczność.Po trzecie - przedmiotowy obszar znajduje się w strefie ochrony krajobrazowej, której nadrzędnym celem jest zachowanie w stanie niepogorszonym utrwalonych cech krajobrazu. Nie oznacza to potrzeby wykonywania czynnych działań ochronnych, jeżeli tylko użytkowanie określonej kategorii terenu przyczynia się dopełnieniu powyższego celu. Intencją Dyrektora Parku jest zachowanie utrwalonych cech krajobrazu, które dla ochrony walorów przyrodniczych Parku ogółem są pożądane. Wykładając tę intencję odwrotnie, gdyby utrzymanie utrwalonego stanu krajobrazu Parku we w obrębie [...] nie doszło do skutku, wówczas z uwagi na ich pogorszenie doprowadzono by do naruszenia art. 8 ust. 2 u.o.p. Zaburzenie walorów jest nieodwracalne, chyba że likwidacji ulegnie pierwotna przyczyna, a tą jest nowy kierunek zagospodarowania terenu, przewidujący posadowienie budynków przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na brak możliwości pogodzenia planowanego przekształcenia z walorami krajobrazu podlegającymi ochronie, niezależnie od ich subiektywnego odbioru przez Inwestora, nie można było uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie sporne postanowienia są prawidłowe.Po czwarte - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla gminy [...] przewiduje dla strefy I - o wysokim reżimie ochronnym z dopuszczeniem rozwoju turystyki, rolnictwa i osadnictwa: 1) w odniesieniu do funkcji osadniczej: realizowanie jej na wyznaczonych terenach, z zasadą adaptacji istniejącej zabudowy oraz dopuszczenia jej plombowych uzupełnień, 2) w odniesieniu do funkcji produkcyjnej (rolnictwo, leśnictwo): utrzymanie istniejącej struktury użytkowania gruntów i mozaikowatości pól z dopuszczeniem zamiany gruntów ornych na użytki zielone i ukierunkowanie rolnictwa na gospodarkę hodowlaną, zalesienie, zadrzewienie i zadarnienie gruntów narażonych na erozję, upowszechnić rolnictwo ekologiczne utrzymać historycznie ukształtowaną sieć drożną, rozłogi pól i formy budownictwa mieszkalnego i gospodarczego. W tych okolicznościach zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...]listopada 2021 r., przedłożone przez inwestora na poparcie zarzutu o dopuszczalności wprowadzenia zabudowy w ocenianym obszarze - nie powoduje potwierdzenia zarzutów inwestora i potwierdza ustalenia organów. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie MPZP i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1439/11). I tak też nie było w niniejszej sprawie, gdyż Studium nie jest aktem prawa miejscowego (tak jak MPZP) i nie może być podstawą orzekania (i nie było w niniejszej sprawie), to jednak ustalenia w nim przywołane korespondują z ustaleniami organów ochrony przyrody.10. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a..