Wyrok - III OSK 123/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Służba Celna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1117/21 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji SkarbowejOddalono skargę kasacyjną. Służba Celna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1117/21 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
odwołujący
świadek
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
28 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Podstawa prawna
art. 139
kpa
art. 107
kpa
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 134
ppsa
art. 106
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (12)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2021 r., II SA/Wa 1117/21, oddalił skargę M.M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 19 stycznia 2021 r., nr BP-DZ.1125.18.2020.UOC, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Dyrektor IAS") pismem z 24 grudnia 2019 r., w wykonaniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 124/17 oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., I OSK 1006/18, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm., dalej "p.w. KAS"), złożył M.M. (dalej: "skarżący") propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Propozycja zawierała informację, że nowe warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 lutego 2020 r. Dodatkowo w pouczeniu wskazano, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji należy złożyć oświadczenie o jej przyjęciu albo odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pracy.Decyzją z 24 stycznia 2020 r., nr 200I-IZK-2.111.32.2020, organ pierwszej instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, z uwagi na nie złożenia przez niego ww. oświadczenia dotyczącego propozycji zatrudnienia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "organ drugiej instancji" lub "Szef KAS") decyzją z 30 marca 2020 r., nr DOSI.I 125.57.2020.EDE, z uwagi na brak wskazania w niej przesłanek uzasadniających wygaśnięcie stosunku służbowego.W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor IAS decyzją z 16 czerwca 2020 r., nr 2001-IPK2.111.24.2020.33, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 13 stycznia 2020 r. na skutek odmowy skarżącego przyjęcia złożonej mu propozycji pracy w Drugim Urzędzie Skarbowym w [...].Decyzją z 19 października 2020 r., nr DOS 1.1125.134.2020.UOC, Szef KAS, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora IAS, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu drugiej instancji Dyrektor IAS w swoim rozstrzygnięciu nie dokonał wystarczającej analizy potrzeb związanych ze złożeniem skarżącemu propozycji zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, nie wskazał również podstawy prawnej i należytego uzasadnienia daty wygaśnięcia stosunku służbowego.Dyrektor IAS decyzją z 25 listopada 2020 r., nr 2001 -1 PK2.111.24.2020.33 stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 13 stycznia 2020 r. na skutek odmowy przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia. Organ podkreślił, że podejmując decyzję o przedstawieniu skarżącemu propozycji pracy brał pod uwagę potrzeby zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów, jak również posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego. Ponadto zaznaczył, że na przedłożenie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miała wpływ aktualna w tym okresie sytuacja kadrowa i potrzeby jednostek organizacyjnych podlaskiej KAS pod kątem zapewnienia prawidłowej realizacji nałożonych na nie zadań, co zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że podstawą prawną wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego jest odpowiednio stosowany przepis art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy p.w. KAS.Szef KAS decyzją z 9 stycznia 2021 r., nr DOM 1.1125.18.2020.UOC, utrzymał w mocy orzeczenia Dyrektora IAS z 25 listopada 2020 r.Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że nie podziela stanowiska Dyrektora IAS w zakresie wskazanej daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, bowiem poza strukturami KAS pozostaje on de facto od 1 września 2017 r. Przywołane przez organ pierwszej instancji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1006/18, pozwalało wprawdzie na zrewidowanie swojego stanowiska przez Dyrektora IAS i przedstawienie skarżącemu propozycji pracy lub służby z terminem jego odnowienia na przyszłość. Jednakże w przypadku odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji należało uznać, iż stosunek służby skarżącego wygasł z 31 sierpnia 2017 r. W ocenie Szefa KAS brak przyjęcia przez skarżącego propozycji pracy skutkować powinien powrotem do obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r., zgodnie z literalnym brzmienie art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 p.w. KAS.Organ drugiej instancji biorąc jednak pod uwagę treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny uznał, że uchylenie decyzji DIAS w tym zakresie i stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r. stanowiłoby działanie na niekorzyść strony.Zdaniem Szefa KAS, organ pierwszej instancji, zgodnie z zapadłymi w sprawie wyrokami, miał podstawy do zrewidowania dotychczasowego stanowiska w przedmiocie braku propozycji pracy/służby skarżącego i stosownie do potrzeb urzędu przedłożenie skarżącemu propozycji pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Organ pierwszej instancji korzystając z tej możliwości przedstawił przesłanki podjętej decyzji. Złożenie skarżącemu propozycji pracy w Drugim Urzędzie Skarbowym w [...] wynikało z aktualnych potrzeb kadrowych tej jednostki. W momencie realizacji wskazanych wyroków sądów administracyjnych zapadłych w przedmiotowej sprawie, potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie obsady kadrowej funkcjonariuszy były zaspokojone. Zachodziła natomiast pilna potrzeba kadrowego wzmocnienia urzędów skarbowych w związku ze zbliżającym się okresem rozliczeń podatkowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że złożenie propozycji pracy było następstwem analizy danych dostarczonych w wyniku badania obciążenia pracą urzędów skarbowych w województwie [...]. Badanie to wykazało wysoki niedobór zatrudnienia w Drugim Urzędzie Skarbowym na poziomie 24,06 etatów. Dyrektor IAS, podejmując decyzję o przedłożeniu propozycji zatrudnienia w Referacie [...] w [...] Urzędzie Skarbowym w [...] wziął również pod uwagę kwalifikacje, zdobyte umiejętności i dotychczasowe doświadczenie nabyte podczas służby przez skarżącego, które wiązało się z wykonywaniem zadań w zakresie obsługi klienta zewnętrznego.Organ drugiej instancji podkreślił, że z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości przedstawienia propozycji służby, czy też, co miało miejsce w niniejszej sprawie, przedłożyć funkcjonariuszowi propozycję pracy. Szef KAS wskazał też, że w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej.Szef KAS podniósł również, że przyjęcie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie wykluczało zmiany statusu zatrudnienia w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...]. Na podstawie art. 150 ustawy o KAS członek korpusu służby cywilnej może bowiem otrzymać propozycję przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia, wynikającej z aktualnych potrzeb urzędu, nie wykluczało zatem możliwości późniejszego przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy.Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem z 24 września 2021 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm., dalej "p.p.s.a") orzekł o jej oddaleniu.Sąd pierwszej instancji, przywołując treść art. art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w. KAS wskazał, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby albo po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do art. 170 ust. 3 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.Sąd podkreślił, że w sprawie jest bezsporne, że skarżącemu nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w istocie, z jakich przyczyn skarżącemu nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co stanowi naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił w decyzji stanu faktycznego, nie przedstawił okoliczności, które ważyły na nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.W konsekwencji zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Z decyzji nie wynika, aby organ nie przedstawiając skarżącemu do 31 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnił posiadane przez skarżącego kwalifikacje, czy przebieg dotychczasowej służby oraz jego miejsce zamieszkania. Przyjąć należało w związku z tym, że organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył kryteriów ustawowych, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS. Decyzja nie wyjaśnia dlaczego to właśnie skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby nie przedstawiono do 31 maja 2017 r.Sąd stanął jednak na stanowisku, że choć zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, brak było podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organ obowiązany był bowiem wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, do czego był zobowiązany wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 124/17. W przywołanym wyroku Sąd ten wskazał m.in., że "(...) nie można (...) pominąć tego, że skarżący od 1 września 2017 r. pozostaje poza strukturami KAS, gdyż z 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS z uwagi na to, że w terminie do 31 maja 2017r. nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. (...)".W sprawie tej organ, korzystając ze wskazań WSA w Białymstoku zawartych w końcowej części uzasadnienia zdecydował, po przeanalizowaniu sytuacji kadrowej w [...] Urzędzie Skarbowym w [...], przedstawić skarżącemu, biorąc pod uwagę, jak wskazano w decyzji, jego kwalifikacje, zdobyte umiejętności i dotychczasowe doświadczenie, propozycję zatrudnienia w Referacie [...] w Drugim Urzędzie Skarbowym. Skarżący nie wykazał zainteresowania przedstawioną propozycją zatrudnienia. Nie ustosunkował się do niej w wyznaczonym terminie. Ze skargi wynika, że chciałby, aby została mu przedstawiona propozycja służby, a nie pracy. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r. (I OPS 1/19) jednoznacznie stwierdził, że w przypadku niezaakceptowania przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 13 stycznia 2020 r., a zatem z upływem 14 dnia terminu wyznaczonego skarżącemu na ustosunkowanie się do przedstawionej pisemnej propozycji pracy z 24 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z 7 listopada 2019 r. (I OSK 1006/18) wskazał, że "(...) wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjny organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił skarżącemu żadnej propozycji nowych warunków służby/pracy, ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, ww. termin materialny nie biegnie. (...)".Wobec stwierdzenia przez organ wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem 13 stycznia 2020 r. brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Sąd obowiązany był uwzględnić art. 134 § 2 p.p.s.a.Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stanie faktycznym sprawy nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych, o których mowa w skardze, albowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o czym jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie przeprowadza dowodów uzupełniających z zeznań świadków.Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie:I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:1. art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez jego błędną wykładnię, że przepis ten pozwala kierownikom jednostek organizacyjnych autonomicznie i bez zachowania ustawowych zasad proponować rodzaj dalszego wykonywania obowiązków w służbie, podczas gdy prawidłowa wykładania powinna zmierzać do konstatacji, że przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania, albowiem przez pryzmat kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej;2. art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, poprzez jego niezastosowanie;3. art. 170 ust. 3 p.w. KAS, poprzez jego niezastosowanie;4.art. 170 ust. 3 p.w. KAS, poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna zmierzać do konstatacji, iż reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków;5. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia pozostająca w sprzeczności z przesłankami art. 165 ust. 7 może prowadzić do skutecznego przekształcenia w rozumieniu art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS., a w konsekwencji do wygaśnięcia stosunku służbowego i wydania decyzji o zwolnieniu z tej przyczyny;6. art. 60 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadził do naruszenia prawa skarżącego do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, poprzez brak wyjaśnienia rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia, a nie kontynuacji pełnienia służby gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej;7. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa skarżącego do równego traktowania przez władzę publiczne i dyskryminacji w życiu gospodarczym i społecznym;II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wniosków dowodów zgłoszonych w skardze do WSA w Warszawie;2. art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie, iż organ pierwszej instancji był zobligowany przez prawomocny Wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 124/17 do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, czego organ pierwszej instancji nie uczynił;3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez mylne uznanie, iż pomimo rażących naruszeń przepisów postępowania przez z organy obu instancji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem decyzja jest dla skarżącego korzystna, podczas gdy wydana w tym trybie decyzja nie daje możliwości kwestionowania jej merytorycznej zasadności przez skarżącego, a co za tym idzie nie jest dla niego korzystna.Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Jednocześnie zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zawnioskował o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).W rozpoznawanej sprawie nie wykazano w skardze kasacyjnej konkretnych zdarzeń wynikających z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływu na wynik sprawy, a to oznacza, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.W postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres postępowania dowodowego wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Ma ono wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, albowiem rolą i zadaniem sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11).Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., polegający na pominięciu materiału dowodowego wskazanego w ramach wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze, należało uznać za niezasadny. Dodatkowo należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że wnioskowane przez skarżącego dowody nie mogły przyczynić się do usunięcia zaistniałych w sprawie istotnych wątpliwości, co jest warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, która to ocena nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona.Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.W przedmiotowej sprawie ocenie podlegała legalność decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, nie zaś bezczynność tego organu. Oczywistym jest zatem, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie znajdował w niej zastosowania i nie mógł zostać naruszony.Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Przepisy te jednak w skardze kasacyjnej nie zostały powołane, a skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie określa jakie istotne w sprawie dowody zostały przez organ pominięte. Nie podaje też na czym ewentualnie miałoby polegać naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu strony.Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.Wymagane powyższym przepisem elementy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r. i zawarte w nim wskazania, przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotne elementy stanu faktycznego sprawy i wyjaśnił dlaczego skarżącemu została przedstawiona propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z argumentacją organu, nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu.Dodatkowo zauważenia wymaga, że w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie dąży do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru naruszenia art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a., to nie może tego czynić poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż jak wskazano wcześniej w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności jej uzasadnienia faktycznego i prawnego.Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przez jego błędną wykładnię. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarżący kasacyjnie zarzucając błędną interpretację powyższego przepisu wskazał, że powinien być on rozumiany w ten sposób, że przedkładając funkcjonariuszowi pisemną propozycję dalszego wykonywania obowiązków w służbie, organ ma obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki właśnie sposób przepis został odczytany przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu (str. 17 uzasadnienia) organ powinien wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria ustawowe, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS., czego w rozpoznawanej sprawie nie uczynił. Zarzut niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu nie został jednak sformułowany. Dodatkowo wskazać można, że Sąd pierwszej instancji, zauważając nieprawidłowość działania organu w tym zakresie, stwierdził, że pozostaje ona bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji z uwagi na stanowisko zajęte przez WSA w Białymstoku w wyroku z 18 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 124/17. Sąd ten dopuścił możliwość złożenia skarżącemu propozycji pracy. Ta ocena Sądu pierwszej instancji nie została w skardze kasacyjnej podważona.W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, poprzez jego niezastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.Skarżący kasacyjnie nie jest przy tym konsekwentny w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż w zarzucie piątym wytyka błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w zw. art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, przyjmuje zatem, że przepis był w sprawie stosowany. W ramach tego zarzutu wskazuje na błędne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia nieuwzgledniająca przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS może prowadzić do wygaśnięcia stosunku służbowego.Taka interpretacja przepisów objętych zarzutem nie została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i już z tej przyczyny tak skonstruowany zarzut nie jest uprawniony. Nadto ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji wynika pośrednio przyjęcie przez Sąd, w sytuacji przedstawienia propozycji zatrudnienia, że istnieje konieczność rozważenia przez organ kwalifikacji, zdobytych umiejętności i doświadczenia dotychczasowego funkcjonariusza, czyli przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS.Konstrukcja zarzutu naruszenia art. 170 ust. 3 p.w. KAS jest też wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony skarżący kasacyjnie zarzuca niezastosowanie tego przepisu, aby następnie zarzucić błędną jego wykładnię. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.Sąd pierwszej instancji przywołany przepis zrozumiał zgodnie z jego literalnym brzmieniem, zaś skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym błąd interpretacyjny Sądu polegał. W treści zarzutu odniósł się natomiast do zagadnień niezwiązanych z wykładnią, jak się wydaje jednoznacznego w swej treści, przepisu. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie jest właściwym odwoływanie się przeprowadzanej reformy służby celnej. Zauważenia wymaga, wobec treści zarzutu, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo jest zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Tym samym została zapewniona ochrona sądowa także tych funkcjonariuszy, których stosunek służbowy wygasł.Nieprawidłowa jest też konstrukcja zarzutów naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji przez ich niezastosowanie. Niepoprawność tak skonstruowanego zarzutu została wykazana powyżej.Można jednak wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do złamania zasady równości wobec prawa oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (por. wyrok z 14 czerwca 2011 r., Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych.W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia do 31 maja 2017 r. Skarżący ostatecznie otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], lecz propozycji tej w wyznaczonym terminie nie przyjął.Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..