Wyrok - I OSK 1364/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 42/24 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 3 listopada 2023 r., nr SKO.4004.ŚWOddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 42/24 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 3 listopada 2023 r., nr SKO.4004.ŚW
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
28 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 42/24, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 3 listopada 2023 r., nr SKO.4004.ŚW/654/23, którą Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z 21 marca 2023 r., nr GOPS ŚP 4302-19/195/2023 i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało B. O. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. K. od 1 lipca 2023 r. na czas nieokreślony, w ustawowej wysokości.Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła B. O. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na postawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej - u.ś.r., przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 stycznia 2023 r.,2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba skarżąca ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.Mając na uwadze powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem zarówno pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, jak i organ, wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz błędną wykładnię art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Nie zakwestionowano zatem poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 stycznia 2023 r., czy też dopiero od 1 lipca 2023 r., tj. od uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy.Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.Z powołanych przepisów jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.Stosownie do ust. 2 art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką złożyła w dniu 30 stycznia 2023 r. W dacie złożenia tego wniosku skarżąca miała już na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z 13 grudnia 2022 r. przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. W związku z przekroczeniem przez skarżącą kryterium dochodowego uprawniającego do specjalnego zasiłku opiekuńczego Wójt Gminy [...] ostateczną decyzją z 17 sierpnia 2023 r. uchylił, w trybie art. 163 k.p.a., od 1 lipca 2023 r. ostateczną decyzję własną z 13 grudnia 2022 r.Z powyższych okoliczności sprawy wynika, że do 1 lipca 2023 r. w obrocie prawnym występowała ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy [...] z 13 grudnia 2022 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. Okoliczność ta dla ustalenia daty, od której skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ma kluczowe znaczenie.W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła, że już we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła oświadczenie, że wybiera dla siebie korzystniejsze świadczenie rodzinne w postaci świadczenia pielęgnacyjnego i zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożone we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie pełnomocnika skarżącej, iż "w przypadku przyznania mojej Klientce prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad K. K., wnoszę o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] o nr GOPS SZO 4303-2/2261/2022 z dnia 13.12.2022 r. przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy", z uwagi na warunkowy, hipotetyczny, charakter tego oświadczenia, nie doprowadziło do skutecznej rezygnacji z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dodać trzeba, że z analizy akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca złożyła organowi wyraźne, jednoznaczne, oświadczenie, że wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Z notatki urzędowej z 30 października 2023 r. (k.172 akt. admin.) wynika, że skarżąca, ani jej pełnomocnik, nie składali do organu I instancji wniosku o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast powodem wydania w dniu 17 sierpnia 2023 r. przez Wójta Gminy [...] decyzji uchylającej decyzję przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy było przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca nie dokonała jednoznacznego wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego.W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca w dalszym ciągu miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca bowiem została skutecznie pozbawiona prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero na skutek wydania przez Wójta Gminy [...] ostatecznej decyzji z 17 sierpnia 2023 r. o uchyleniu od 1 lipca 2023 r. ostatecznej decyzji własnej z 13 grudnia 2022 r.Podkreślić trzeba, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tej przyczyny organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.Podkreślić także trzeba, że uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z 13 grudnia 2022 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy skutkowało usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego i zarazem spowodowało to, że organ odwoławczy ponowne rozpatrując sprawę w zaskarżonej decyzji nie mógł już zastosować nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji określonego w art. 155 k.p.a.Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z 13 grudnia 2022 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, że skarżącej kasacyjnie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką dopiero od 1 lipca 2023 r., albowiem - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – brak było podstaw prawnych do przyznania tego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek, tj. od 1 stycznia 2023 r. W okresie bowiem od 1 stycznia 2023 r. do 1 lipca 2023 r. skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, tym samym nie mógł go naruszyć. Podstawę zarzutów powinien stanowić art. 151 p.p.s.a., będący podstawą oddalenia skargi.W świetle powyższych rozważań sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się całkowicie niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.