Wyrok - I OSK 593/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 31 marca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 382/23 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 382/23 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
31 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 382/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę L. B. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") z 30 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/1061/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane Skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lutego 2022, gdyż w okresie do 31 października 2022 r. (błędnie wskazana data przez pełnomocnika Skarżącej kasacyjnie 30 listopada 2022 r.) pozostawała w mocy decyzja przyznająca Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego;2. art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres trwania postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 1 lutego 2022 do 31 października 2022 r. (błędnie wskazana data przez pełnomocnika Skarżącej kasacyjnie 30 listopada 2022 r.) pozostawała w mocy decyzja przyznająca Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie.Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej.Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r.Na wstępie podać należy, że decyzją z 30 grudnia 2022 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 24 października 2022 r. i przyznało Skarżącej na czas określony świadczenie pielęgnacyjne od 1 grudnia 2022 r. w związku z opieką nad matką. Wskazało równocześnie, że świadczenie pielęgnacyjne zostaje przyznane do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie od jakiej daty należy się Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że należy się jej od daty złożenia przez nią wniosku (22 lutego 2022 r.), podczas, gdy Kolegium wnioskowane świadczenie przyznało od 1 grudnia 2022 r., mając na względzie, że do 31 października 2022 r. Skarżąca kasacyjnie pobierała specjalny zasiłek dla opiekuna przyznany decyzją Wójta z 26 października 2021 r., przez co do 31 października 2022 r. zachodził zbieg obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu. Dodać w tym miejscu należy, że ww. decyzją z 26 października 2021 r. przyznano Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. Następnie decyzją tego organu z 11 lutego 2022 r. zmieniono powyższą decyzję, w ten sposób, że przyznano Skarżącej prawo do powyższego świadczenia od 1 lutego 2022 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności oraz nie dłużej niż do końca okresu zasiłkowego 2021/2022 tj. do 31 października 2022 r.Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły, aktualne na dzień jej wydania, przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.W myśl z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.Zatem z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń. Wyklucza to możliwość jednoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać wyłącznie jedno ze świadczeń. Przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.Dalej należy wskazać, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można jednak traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1380/23; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1433/23 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Wójt decyzją z 26 października 2021 r., zmienioną następnie decyzją z 11 lutego 2022 r., przyznał Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Następnie wnioskiem z 18 lutego 2022 r. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.W realiach przedmiotowej sprawy dopiero upływ pobierania przez Skarżącą zasiłku opiekuńczego zlikwidował określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (posiadanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego) negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wbrew stanowisku Skarżącej skutku tego nie miało złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wraz z jej oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na względzie ust. 2 art. 24 u.ś.r., jak i okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku opiekuńczego została wydana za zgodą strony i nie była kwestionowana oraz pozostała w obrocie prawnym od 26 października 2021 r. do dnia 31 października 2022 r., należało uznać, że brak było prawnej możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od lutego 2022 r. (zgodnie z jej żądaniem) Podkreślenia bowiem wymaga, że Skarżąca w tym okresie wciąż miała prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wykluczało możliwość równoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznał Sąd I instancji i Kolegium, dopiero na skutek wygaśnięcia z dniem 31 października 2022 r. decyzji Wójta z 26 października 2021 r., zmienionej następnie decyzją z 11 lutego 2022 r. przyznającej Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji i Kolegium, że data 31 października 2022 r., w której to dacie wyekspirowała decyzja o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego determinowała wskazanie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2022 r. - jest błędne. W dacie 31 października 2022 r. bezsprzecznie nastąpiła w sprawie eliminacja przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b) u.ś.r. i to od tej daty, a nie od 1 grudnia 2022 r. Skarżąca uprawniona jest do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać przy tym należy, że co prawda Sąd I instancji dostrzegł, że Kolegium nie przedstawiło w zaskarżonej decyzji żadnej argumentacji, z jakiego powodu świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane Skarżącej od 1 grudnia 2022 r., a nie od 1 listopada 2022 r. to jednakże nie wyjaśnił dlaczego z taką datą początkową się zgodził.Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. częściowo okazały się uzasadnione, gdyż są bezpośrednio powiązane z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r.Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, które uchyliło już decyzję organu I instancji w całości i przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 grudnia 2022 r., winno rozpoznać sprawę za okres od 1 listopada 2022 r., uwzględniając zaprezentowaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wobec konieczności uchylenia skutków powyższych naruszeń prawa, obowiązkiem organu winno pozostawać znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które będzie gwarantować Skarżącej realizację prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu ustania decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku dla opiekuna.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a..