Wyrok - I OSK 370/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 31 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/20 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 czOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/20 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 cz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
31 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę T. Sp. z o. o. w K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DO-II.7610.61.2019.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw.z art. a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak uwzględnienia skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] dalej: "Wojewoda", "Organ I instancji") z dnia 3 września 2014 r., znak: NW/IV/77200/179/06 pomimo, iż rzeczone decyzje winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego szczegółowo naprowadzonych w skardze;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i pominiecie wniosków płynących z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w tym w szczególności oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania [...] z dnia 1 marca 2006 r. oraz 2014 r. jak również dokumentów urzędowych w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z 24 listopada 1986 r. (w tym w szczególności okoliczności, iż przedmiotowa decyzja została wydana przed 5 grudnia 1990 r.) oraz posadowienia przedmiotowej nieruchomości w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zarządu gruntem oraz przyjęcie, że nieruchomości objęte wnioskiem nie znajdowały się w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącego tj. [...] w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:1. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej: "u.g.g.") oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6) oraz ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., dalej: "rozporządzenie") oraz poprzez ich błędną wykładnię oraz zupełnie błędne przyjęcie wbrew literalnej wykładni ww. przepisu rozporządzenia, że decyzjao ustaleniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością jak również oświadczenie strony złożone w § 4 ust. 3 rozporządzenia potwierdzające przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu;2. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.g.g. oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust.1 pkt 6) oraz ust. 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz zupełnie pominięcie okoliczności, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał na dwa zupełnie odrębne dokumenty określonew rozporządzeniu, które mogą stanowić podstawę do orzeczenia zgodniez wnioskiem Skarżącego, a to decyzję o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością oraz oświadczenie strony, które to dokumenty winny podlegać łącznej ocenie mając na uwadze ustalenia prawa zarządu, a tym samym dokonanie odrębnej oceny przedłożonych przez Skarżącego dokumentów, podczasw okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji jak również Sąd I instancji znajdowały się w posiadaniu dwóch dokumentów pozwalających na ustalenie iż nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania znajdowały sięw zarządzie poprzednika prawnego Skarżącego tj. [...] w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego jak również pominięcie faktu, decyzja Urzędu Miejskiegow [...] z 24 listopada 1986 r. (w tym w szczególności okoliczności, iż przedmiotowa decyzja została wydana przed 5 grudnia 1990 r.;3. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.g.g. oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, że to na Skarżącym spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności związanych z ustaleniem istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. podczas, gdy naprowadzony przepis rozporządzenia nie stanowi regulacji szczególnej w stosunku do przepisów k.p.a. regulujących zasady prowadzenia postępowania oraz gromadzenia materiału dowodowego;4. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.g.g. oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6) oraz ust. 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w zasadzie nie zastosowanie oraz zupełnie błędne przyjęcie, że nieruchomości objęte wnioskiem nie znajdowały się w zarządzie poprzednika prawnego Skarżącego tj. [...] w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.Wobec powyższego Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej.Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby Skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").W środku odwoławczym (zaskarżenia) sformułowano wskazywane zarzuty, przy czym w niniejszej sprawie, z uwagi na istnienie własności Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. była w zarządzie [...] w [...].W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 76§ 1 k.p.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie.Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że skuteczne postawienie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymaga wykazania, że zaakceptował on ustalenia faktyczne dokonane na podstawie nieprzewidzianych przez ustawę środków dowodowych, bez uwzględnienia przez organy wszystkich przeprowadzonych dowodów i towarzyszących im okoliczności i bez wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń a jakie uznały za niewiarygodne. Postanowienie takiego zarzutu wymaga również wykazania, że Sąd I instancji oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego.W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy na podstawie informacji wskazujących, że Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających że przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. była w zarządzie [...] w [...].Należy wskazać ponadto, iż ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniuz odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia5 października 2010 r., sygn. akt II FSK 781/09, źródło CBOSA).Natomiast przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społecznyi słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. w zw. art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a i w zw. z art. 151 p.p.s.a.Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji podjęły czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy.Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględniłw stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Również Sąd I instancji nie naruszył art. 75 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a.Wobec tak sformułowanych zrzutów zauważyć trzeba, że ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzecznez prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność. Zaznaczyć też należy, że celowość przeprowadzenia konkretnego wnioskowanego dowodu przez stronę jest determinowana całokształtem dotychczasowego materiału dowodowego i okolicznościami z niego wynikającymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1598/23, źródło CBOSA).W przedmiotowej sprawie wnioskodawca na potwierdzenie istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedłożył oświadczenie z dnia 1 marca 2006 r. złożone pod odpowiedzialnością karną przez Prezesa Zarządu i Członka Zarządu,w trybie art. 75 § 2 k.p.a., w którym stwierdzają, że działka nr [...] przekazana została w latach 1975-77 na rzecz [...] w [...] i w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta pozostawała w zarządzie [...] . Wojewoda, pismem z dnia 23 marca 2006 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...]. Z treści pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia5 lutego 2007 r., stanowiącego odpowiedź na ww. wezwanie wynika, iż organ ten nie dysponuje dokumentami, które mogłyby potwierdzić sprawowanie prawa zarząduw stosunku do działki nr [...]. Prezydent Miasta [...] do ww. pisma załączył szereg decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie poprzednikom prawnym Skarżącej spółki, jednakże z ich treści nie wynika, aby dotyczyły one przedmiotowej działki nr [...].W toku postępowania, pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r., Wojewoda wezwał Skarżącą do uzupełnienia przedłożonego oświadczenia o wskazanie rodzaju dokumentów, które się nie zachowały, a którymi oddano ww. działkę w użytkowanie/zarząd na rzecz [...] w [...]. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Spółki przedłożył oświadczenie z 2014 roku (bez daty dziennej) złożonew imieniu [...] S.A. w Katowicach przez Prezesa Zarządu Dyrektora Naczelnego H. B. i Wiceprezesa Zarządu Dyrektora ds. ekonomiczno-finansowych A. B. W oświadczeniu tym zawarto jedynie informację, iż nie zachowały się dokumenty potwierdzające oddanie w latach 1975-77 działki nr [...] w użytkowanie/zarząd, a przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...] - następcy prawnego [...] w [...] i do dnia dzisiejszego włada nią [...] S.A., jako następca prawny [...] S.A. a wcześniej [...] . Wobec powyższego Minister uznał, że organ I instancji słusznie przyjął, iż dokumenty zebrane w sprawie nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Te ustalenia organów zasadnie zaakceptował i podzielił Sąd I instancji. Również decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 24 listopada 1986 r. znak: G-8224/191/86o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie Skarżącej prawa zarządu do przedmiotowych działek. W treści tych decyzji wskazano, że opłaty są ustalone za zarząd gruntem przez [...]. W decyzji wskazano ogólny obszar nieruchomości bez wyszczególnienia konkretnych działek ewidencyjnych. Nie ulega wątpliwości, że z samej tylko treści decyzji nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wymienioną decyzją o opłatach.Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Wskazane przepisy dotyczą samego rozstrzygnięcia sądu i zarzut ich naruszenia wymaga uprzedniego wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem go nie stosował, zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a.Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a.Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie zawiera. Przepis ten również ma charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienia organu odwoławczegow związku z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2993/23, źródło CBOSA).Odnotować bowiem należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145§ 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, źródło CBOSA). Strona Skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22, źródło CBOSA). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przepisem takim nie jest przywołany w tym zarzucie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a czy art 138 § 1 pkt 2 k.p.a.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać zatem należy, że Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego i jego oceny przyjętych jako podstawa rozstrzygania przez organ oraz zaakceptowanych przez Sąd I instancji.Odnosząc się z kolei łącznie i we wzajemnym powiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego skonstatować należy, że zarzuty te są nieskuteczne.W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art.2 ust. 1 u.g.g. oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6) oraz ust. 3 rozporządzenia.Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust.1 pkt 6) rozporządzenia należy wskazać na niedawno podjętą uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt I OPS 2/23 (źródło CBOSA).Zgodnie z treścią tej uchwały: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6) i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6) stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym.W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z dnia9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzjio powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzjio naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia.W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 u.g.n.Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, co następuje:po pierwsze - powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji;po drugie - decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r.;po trzecie - rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogiąi przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia;po czwarte - decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrówz 10 lutego 1998 r. może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnychi Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowały się argumentacją zawartąw wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji.Z akt tej sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 24 listopada 1986 r. znak: G-8224/191/86 o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem oraz oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania [...] S.A. w [...] z dnia 1 marca 2006 r. i z 2014 r. (brak daty dziennej). W decyzji wskazano ogólny obszar nieruchomości bez wyszczególnienia konkretnych działek ewidencyjnych. Natomiast z oświadczeń osób upoważnionych do reprezentowania [...] S.A. w [...] wynika, iż nie zachowały się zawierające geodezyjne oznaczenie działki nr [...] dokumenty, o których mowa w § 4 ust.1 rozporządzenia oraz, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w latach 1975-1977 na rzecz [...] w budowie w [...] i w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie [...]. Ponadto z treści decyzji znak: G-8224/191/86 nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wymienioną decyzją o opłatach.Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Chociaż stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku nie jest w pełni prawidłowe, to jednak wniosek do jakiego doszedł Sąd I instancji o konieczności oddalenia skargi jest właściwy.Z tych też względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku.Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.. orzekł jak w sentencji.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.