Uchwała SN z 21 stycznia 2003, sygn. III CZP 77/02
Data orzeczenia
21 stycznia 2003
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący
SSN Jacek Gudowski
Tagi
Podstawa prawna
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Jan Górowski (sprawozdawca)
Sędzia SN Marek Sychowicz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ireny N. przeciwko Gminie Miasta K. i
K. Przedsiębiorstwu Geodezyjnemu, sp. z o.o. w K. o wydanie nieruchomości, po
rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 21 stycznia 2003 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Krakowie postanowieniem z
dnia 20 września 2002 r.:
"Czy dopuszczalne jest w procesie o wydanie nieruchomości samodzielne
ustalanie przez sąd cywilny – jako przesłanki rozstrzygnięcia – faktu nabycia przez
gminę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w sytuacji, gdy
nie została wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13
października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872) ?"
podjął uchwałę:
W sprawie o wydanie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną
niedopuszczalne jest ustalenie przez sąd nabycia własności tej
nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października
1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Uzasadnienie
Zagadnienie prawne zostało przedstawione przez Sąd Okręgowy w Krakowie,
rozpoznający apelację powódki od oddalającego powództwo wyroku Sądu
Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, i dotyczy dopuszczalności
dokonania przez sąd powszechny w procesie windykacyjnym ustalenia, czy na
podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.
872, ze zm. – dalej: „ustawa”) nastąpiło nabycie z mocy prawa własności
nieruchomości przez gminę w sytuacji, gdy nie została wydana na podstawie art. 73
ust. 3 ustawy decyzja wojewody stwierdzająca takie nabycie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że pozwane Krakowskie Przedsiębiorstwo
Geodezyjne nie ma legitymacji biernej, albowiem nie jest posiadaczem
nieruchomości zajętej pod modernizację ulicy U. w K., przeprowadzonej w okresie
od dnia 8 lipca 1998 r. do dnia 12 grudnia 1998 r. Wyraził też zapatrywanie, że
ponieważ sporna część działki została zajęta pod drogę, to zgodnie z art. 73 ust. 1
ustawy, powódka utraciła prawo własności i nie może domagać się jej wydania, lecz
jedynie odszkodowania. Sąd Okręgowy natomiast wskazał, że skoro przewidziane
w art. 73 ust. 1 ustawy przesłanki przejęcia na własność, z mocy samego prawa, z
dniem 1 stycznia 1999 r. zajętego gruntu pod drogę publiczną za odszkodowaniem,
zostały spełnione, a decyzja o nabyciu go przez gminę nie została wydana, to w
procesie o jego wydanie sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę tę zmianę stanu
prawnego, gdyż podstawą orzeczenia jest stan rzeczy istniejący w chwili
zamknięcia rozprawy (art. 316 k.p.c.).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kwestia objęta zagadnieniem prawnym była już rozważana w judykaturze. W
wyroku z dnia 16 maja 2002 r. (IV CKN 1071/00, nie publ.) Sąd Najwyższy wyraził
pogląd, że ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa
własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub
jednostkę samorządu terytorialnego, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, stanowi
wyłączny dowód tego nabycia, w związku z czym nie jest dopuszczalne ustalenie
nabycia prawa własności przez sąd jako przesłanki rozstrzygnięcia w toczącym się
procesie. (...)
Trzeba zauważyć, że rozstrzygnięcie, czy pozwana gmina nabyła prawo
własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, czy też do nabycia
takiego nie doszło, niewątpliwie ma znaczenie dla merytorycznej oceny zasadności
powództwa. Kwestia ta ma więc charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy podzielić wyrażony w literaturze pogląd, że sprawa o stwierdzenie
nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem na podstawie
art. 73 ust. 1 ustawy ma ze swej istoty (w sensie materialnym) charakter cywilny i
byłaby rozpoznawana przez sąd powszechny, gdyby nie regulacja zawarta w art. 73
ust. 3 ustawy. Przez wprowadzenie unormowania zawartego w art. 73 ust. 1
ustawy, w sposób generalny i jednolity dostosowano stan prawny nieruchomości
zajętych pod drogi publiczne do istniejącego na nich stanu faktycznego (por.
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK Zbiór
Urzędowy 2000, nr 2, poz. 60). W obecnym stanie prawnym, po zmianie art. 73 ust.
3 ustawy – ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji
rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497),
postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z
urzędu, w związku z czym decyzja wojewody może być wydana na wniosek
każdego podmiotu, który w wystarczającym stopniu udokumentuje swój interes
prawny w urzędowym potwierdzeniu nabycia z mocy prawa gruntu zajętego pod
drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja wojewody wydawana na
podstawie art. 73 ust. 3 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Nie zmienia ona
istniejącego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan wnikający z przepisów
ustawy, który nastąpił ex lege. Decyzja ta podlega kontroli przez Naczelny Sąd
Administracyjny po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji.
Należy również podzielić pogląd, że sąd powszechny jest związany decyzją
konstytutywną, a decyzją deklaratoryjną tylko wtedy, jeżeli została wydana w
sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, tj. wynikającej z zakresu prawa
administracyjnego. Nie ma natomiast takiego związania ostateczną decyzją
administracyjną o charakterze deklaratoryjnym, wydaną w sprawie – w ujęciu
materialnym – cywilnej, lecz z mocy przepisu szczególnego przekazanej do
właściwości organu administracyjnego, a więc nie można zaakceptować poglądu,
że decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy mogłaby stanowić w procesie
cywilnym wyłączny dowód nabycia własności takiej nieruchomości z mocy prawa
przez Skarb Państwa lub gminę. Jego aprobata stanowiłaby zwrot w kierunku
legalnej oceny dowodów, obcej polskiej procedurze cywilnej.
Z tego względu należało rozważyć, czy w omawianym przepisie nie został
unormowany przypadek określany niekiedy w doktrynie jako niedopuszczalność
drogi sądowej we fragmencie sprawy cywilnej (co do części powództwa). Stan taki
polega na tym, że pomimo przynależności danej sprawy do drogi sądowej, droga ta
jest – w części istotnej dla orzeczenia o całości żądania – niedopuszczalna. Dlatego
należało ustalić właściwe znaczenie uregulowania zawartego w art. 73 ust. 3
ustawy. Jego ścisła wykładnia językowa mogłaby wprawdzie sugerować, że decyzja
wojewody stwierdzająca nabycie w drodze postępowania administracyjnego
własności zajętej pod drogę publiczną nieruchomości stanowi jedynie podstawę do
ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, nie można jej jednakże uznać za
trafną, gdyż prowadziłaby do wyników niemożliwych do zaakceptowania w praktyce
(argumentum ad absurdum). Skoro bowiem sąd nie jest związany w postępowaniu
cywilnym ostateczną deklaratoryjną decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę
w ujęciu materialnym cywilną, to konsekwentnie należy przyjąć, że przedłożenie
jako dowodu takiej decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy nie
przesądzałoby wyniku nie tylko procesu windykacyjnego, ale każdego innego.
Domniemanie wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) jest
domniemaniem wzruszalnym i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu
przeciwnego, nie tylko w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnianego w
księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale także w innym
postępowaniu, jako przesłanka rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 17 czerwca 1960 r., 3 CR 328/60, OSPiKA 1961, nr 6, poz. 162).
Z kolei, gdy sąd powszechny ocenia kwestię prejudycjalną przekazaną do
kompetencji organu administracji samodzielnie, dokonana przez niego ocena
zamieszczona jest zawsze tylko w uzasadnieniu orzeczenia i tym samym – jako nie
objęta powagą rzeczy osądzonej – nie może wywoływać pozaprocesowych skutków
prawnych bezpośrednio, a co za tym idzie, w zasadzie nie wiąże organów
administracji.
W rezultacie, wykładnia językowa art. 73 ust. 3 ustawy musiałaby prowadzić
do nie dającego się zaakceptować konkurowania odmiennych rozstrzygnięć sądu
oraz organu administracji co do istnienia przesłanek nabycia z mocy prawa
własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Poza tym art. 73 ust. 3
ustawy może być odczytany i w ten sposób, że ustalenie nabycia własności przez
Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności
nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następuje wyłącznie na
podstawie decyzji wojewody i dlatego tylko ten tytuł – a nie orzeczenie sądu – może
być podstawą do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Wychodząc z założeń wykładni systemowej i funkcjonalnej należy więc dojść
do wniosku, że w art. 73 ust. 3 ustawy ustawodawca przyznał wyłączną
kompetencję wojewodzie do stwierdzenia nabycia prawa własności na podstawie z
art. 73 ust. 1 ustawy. Samodzielne ustalenie przez sąd faktu tego nabycia jest
niedopuszczalne, gdyż ze względu na art. 73 ust 3 ustawy, zastrzegający w tym
zakresie kompetencję organu administracyjnego, zachodzi niedopuszczalność drogi
sądowej we fragmencie sprawy cywilnej. W sprawie o wydanie nieruchomości
zajętej pod drogę publiczną niedopuszczalne jest zatem ustalenie przez sąd
nabycia własności tej nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy.
Tak więc, pomimo przynależności sprawy o wydanie nieruchomości do drogi
sądowej, jest ona w tym przypadku – w części istotnej dla całości żądania –
niedopuszczalna (por. np. uzasadnienie uchwały Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z
dnia 29 października 1958 r., 1 CO 19/58, OSN 1960, nr 1, poz. 1).
Stan taki nie uzasadnia odrzucenia pozwu, lecz może być podstawą do
zawieszenia postępowania na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.c. ze względu
na praeiudicium do czasu wydania przez wojewodę stosownej decyzji na postawie
art. 73 ust. 3 ustawy (por. np. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1960 r.,
3 CO 24/59, OSN 1961, nr 1, poz. 22 i z dnia 18 lipca 1972 r., III CZP 44/72,
OSNCP 1972, nr 12, poz. 216).
Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do zakwestionowania celowości
stanowienia przez ustawodawcę kompetencji organu administracji w sprawach ze
swej istoty o charakterze cywilnym (art. 2 § 3 k.p.c.), mogących stanowić
zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu cywilnym. Założenie rozdzielności
kompetencji sądów powszechnych i organów administracji w tym przypadku służy
uniknięciu dokonywania sprzecznej oceny tej samej kwestii przez różne organy
państwowe i mnożenia zbędnych postępowań.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione
zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).