Postanowienie - II OZ 629/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 13 maja 2025
Teza
Oddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. G. i B.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 86/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi N. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawOddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. G. i B.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 86/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi N. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w spraw
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
13 maja 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 21 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 86/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił N. G.. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r., nr [...]W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 19 grudnia 2024 r. N. G. wniósł skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z 16 grudnia 2024 r., nr [...]którą umorzono postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym infrastrukturę techniczną i towarzyszącą, budowę przyłączy, budowę pylonu informacyjnego, przebudowę sieci, przebudowę ulicy [...] z budową sieci kanalizacji deszczowej. Uzupełniając braki formalne skargi, pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wskazał, że pozostawienie zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zaznaczył, że inwestor jest uprawniony do rozpoczęcia procesu budowlanego, natomiast kiedy budowa zostanie rozpoczęta decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne. Inwestor będzie działał zgodnie z prawem, zaś fakt posadowienia inwestycji zgodnie z prawem będzie powodował, że skarżący "wygrają tylko na papierze".Uzasadniając odmowę uwzględnienia powyższego wniosku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę nie kwalifikuje się do wykonania. Powyższa decyzja ma jedynie formalny charakter, w związku z czym nie rozstrzyga merytorycznie o istocie sprawy. Tym samym nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani nie przyznaje im żadnych uprawnień. W związku z brakiem przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, objęcie jej ochroną tymczasową w postaci wstrzymania wykonania nie jest możliwe. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu, pomiędzy zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a decyzją Prezydenta z dnia 29 sierpnia 2024 r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Rozstrzygnięcia te dotyczą innych przedmiotowo kwestii i inna jest podstawa prawna do wydania tychże decyzji. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z tej przyczyny, że skarżący nie ma interesu prawnego, dlatego nie powinien zostać uznany za stronę postępowania w postępowaniu administracyjnym. Zaś decyzją Prezydenta z dnia 29 sierpnia 2024 r. zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. W uchwale z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienia: o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu uchwały wskazano zaś, że brak jest tożsamości pomiędzy sprawą ze skargi na wymienione postanowienia o charakterze procesowym, a decyzją organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą. Po podjęciu powyższej uchwały w orzecznictwie przyjmuje się zaś jednolicie, że w ramach postępowania ze skargi na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji.Zażaleniem N. G. i B. G. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:1. przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 par 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie uprawdopodobnił swojego roszczenia podczas gdy:- w zgłoszonych przez niego wnioskach dowodowych wskazał na to, iż planowana inwestycja wpływa na sposób jego życia, prawa i obowiązki gdyż nie będzie mógł w sposób swobodny korzystać z własnej nieruchomości tak jak dotychczas,- od wydania prawomocnej zgody na przebudowę skrzyżowania (w tym ograniczenie w ruchu pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z posesji skarżącego) zależało wydanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. podczas gdy Sąd pierwszej instancji uznaje, iż są to dwie niezależne i niezwiązane ze sobą decyzje gdy z akt samego postępowania administracyjnego wynika, iż pracownik organu wielokrotnie zwracał się do ZDM o przesłanie prawomocnej decyzji bez której nie byłoby możliwe wydanie decyzji z dnia 29 sierpnia 2024 r.- pominięcie tego, iż skarżący mają interes prawny w wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji albowiem w toku postępowania błędnie doręczono im korespondencję przez co byli pozbawieni prawa do sądu oraz należytych praw w toku postępowania administracyjnego a organ pełnomocnictwo interpretuje wbrew woli mocodawców zaś sam Sąd pierwszej instancji nie odnosi się do tych kwestii w wydanym postanowieniu,2. przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na wynik sprawi a to art. 61 par 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż decyzja ZDM w Gliwicach w przedmiocie zmiany sposobu korzystania z drogi, który uniemożliwia skarżącym swobodny dostęp do drogi publicznej (nakaz prawoskrętny i ograniczenie w poruszaniu się) która jest wyłączną konsekwencją wydanej decyzji prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. i pozostaje z nią w ścisłym związku przyczynowo skutkowym i jest nierozerwalnie związana gdyż bez budowy tego obiektu handlowego nie byłoby potrzeby modyfikowania skrzyżowania,3. przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na wynik sprawi a to art. 61 par 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż brak wstrzymania wykonania decyzji nie wpływa na prawa skarżących i nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych podczas gdy po rozpoczęciu procesu budowlanego decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne a co za tym idzie nie będzie możliwe odwrócenie skutków prawnych i faktycznych już posadowionego i wybudowanego obiektu handlowo-usługowegoW związku z powyższym w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu zażaleniowym.W odpowiedzi na zażalenie X sp. z o.o. w [...] wniosła o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ma chronić by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki.W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja do takich aktów nie należy. Jej przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego. Decyzja taka nie nakłada na nikogo żadnych obowiązków ani też nikomu nie przyznaje uprawnień. Jej skutek jest wyłącznie procesowy. Istotne jest przy tym, że w analizowanym przypadku umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach badanie przesłanek wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest niecelowe.Odnośnie natomiast objęcia przedmiotowym wnioskiem również decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r., nr [...], stwierdzić należy, że trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji opierając się o uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, że uwzględnienie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania ww. decyzji nie było możliwe z uwagi na fakt, że decyzja ta nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że cyt. "Nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji". Wprawdzie cyt. uchwała dotyczyła wprost innego rodzaju rozstrzygnięć niż zaskarżone w niniejszej sprawie, niemniej z uwagi na formalny charakter decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego należy przyjąć, że wyrażone w niej stanowisko w pełni koresponduje z okolicznościami faktycznymi i prawnymi niniejszej sprawy.Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.., oddalił zażalenie.