Postanowienie - II OZ 692/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 21 maja 2025
Teza
Oddalono zażalenie. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 606/24 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2024 r. Nr IF-O.Oddalono zażalenie. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 606/24 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2024 r. Nr IF-O.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
21 maja 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Stankowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 606/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2024 r. Nr IF-O.7840.1.54.2023.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że we wniosku skarżąca wskazała na naruszenie jej interesu, a to z uwagi na pominięcie interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w kontekście oddziaływania projektowanej przez inwestora zabudowy na nieruchomości sąsiednie, w tym istotnie ograniczającej możliwość zagospodarowania i przyszłej zabudowy nieruchomości sąsiedniej, co do której uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co narusza zasadę równości i poszanowania praw osób trzecich. Sąd I instancji zauważył również, że we wniosku wskazano także, że w chwili powstania zabudowy na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę skarżąca bezpowrotnie utraci możliwość dokonania zagospodarowania własnej nieruchomości na zasadach równości i proporcjonalności i to zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia były dostępne dla inwestora jeszcze na długo przed zakupem przez niego sąsiedniej nieruchomości, na której zaplanował kontrowersyjną zabudowę. W ocenie skarżącej – z uwagi na parametry mającej powstać zabudowy, tj. odległość od granicy działki, czy wysokość planowanego do wybudowania przez inwestora budynku – nastąpi ograniczenie możliwości zabudowy jej nieruchomości, która będzie na zdecydowanie gorszym poziomie niż wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością.Tymczasem, jak podniósł Sąd I instancji, skarżąca takich konkretnych argumentów nie przedstawiła. Natomiast przedłożona na etapie odwołania koncepcja rozbudowy i przebudowy budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] we W. (działka nr [...]) ma charakter potencjalny i nie stanowi okoliczności konkretnej, rzeczywistej oraz aktualnej.Sąd I instancji argumentował, że w niniejszej sprawie brak jest konkretnych okoliczności wskazujących na możliwość spełnienia subiektywnych obaw skarżącej. Jednocześnie podnoszone przez stronę skarżącą argumenty dotyczące pogorszenia jej sytuacji w przypadku realizacji inwestycji i niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, nie stanowiły dostatecznej podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że zgodność projektu zagospodarowania terenu z prawem, w tym zagwarantowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w aspekcie poszanowania zasady równości i proporcjonalności, będzie przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej.Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie.Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości fakt, że realizacja spornej inwestycji przed prawomocnym zakończeniem postępowania niechybnie doprowadzi do powstania nieodwracalnych skutków prawnych oraz powstania szkody po stronie skarżącej. Nieruchomość skarżącej dozna nieodwracalnych ograniczeń w zakresie możliwości inwestycyjnych, a to z uwagi na oddziaływanie budynków na nieruchomości skarżącej jakie zostaną wybudowane przez inwestora na podstawie zaskarżonej decyzji.W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania – V. S.A. we W. wniósł o oddalenie zażalenia, a w przypadku jego uwzględnienia o uzależnienie wstrzymania decyzji od wniesienia przez skarżącą kaucji w kwocie co najmniej [...] zł tytułem zabezpieczenia roszczeń uczestnika w związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji do czasu prawomocnego zakończenia niniejszej sprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a.Jakkolwiek przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu - a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.Jak słusznie wskazał Sąd I instancji niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę.Odnosząc się do argumentacji zażalenia dotyczącej skutków procesu inwestycyjno – budowlanego należy wskazać, że decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18). Chodzi przy tym o uprawdopodobnienie szkody i skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Ponadto wskazania wymaga, że najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy. W piśmiennictwie zwracano uwagę m.in. na fakt, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron (R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z 7 czerwca 1995 r., SA/Rz 461/95, s. 73).Należy również powtórzyć za Sądem I instancji, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Należy zaakcentować, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich strona skarżąca nie wykazała.Niewątpliwie nie można wykluczyć, że zmiany, które zostaną dokonane w obrębie nieruchomości inwestora będą oddziaływać na sferę uprawnień strony skarżącej, czy też będą dla niej niepożądane. Jednak w ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że ich wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej, w których powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie strona takich okoliczności nie wykazała. Przedmiotowy wniosek nie zawiera argumentacji, która mogłaby wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje znaczną szkodę, gdyż inwestycja narusza przepisy prawa w zakresie nasłonecznienia i zacieniania, nie może wywołać zamierzonego przez stronę skutku. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, zaś kwestia zacienienia i zachowania odpowiednich odległości od nieruchomości skarżącej będzie przedmiotem oceny przez Sąd I instancji.W tej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny uznając, że wniosek o wstrzymanie nie zawiera argumentacji, która mogłaby prowadzić do jego uwzględnienia. Nie wystarczy bowiem samo wskazanie, że przedmiotowa inwestycja powoduje zacienienie nieruchomości skarżącej i w ogólności, że planowany budynek będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącej. Na podstawie takiej argumentacji brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Poza tym skarżąca powinna mieć na uwadze, że realizacja inwestycji może powodować dopuszczalne prawem oddziaływanie na tereny sąsiednie, co ma swoje źródło w konstytucyjnym systemie ochrony prawa własności. "Prawo własności" nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać ograniczeniom, w tym przez możliwość zacieniania budynku. Kwestia, czy oddziaływanie planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącej przekracza prawem dopuszczalne normy ma charakter oceny merytorycznej, której będzie przedmiotem rozważań Sądu administracyjnego rozpatrującego skargę.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie oddalił.., Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie oddalił.